论公共政策制定中公众参与的困境与措施

论公共政策制定中公众参与的困境与措施内容摘要：公众参与公共政策的制定是由公共政策的公共性所决定的。

公民有序政治参与对于实现公共政策过程的社会化，保证决策的科学化、民主化，维护社会的稳定，培养公民的主体意识和政治认同感，加强社会监督，克服权力腐败都具有重要意义。

本文将深入分析公众参与公共政策的必要性和作用、面临的困境，并就解决我国公民政治参与存在的现实问题提出几点建议，以期推动我国决策民主化。

关键词：公共政策公众参与困境措施随着信息化、全球化的到来，社会主义市场经济体制的建立，公众参与已成为全球的“热点”问题，得到社会各界的广泛关注。

党的十六届三中全会《决定》提出：“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度”。

由于公共政策直接关系到公众的切身利益，因此必然会引起公众的广泛参与。

在现代政治制度和行政决策体制中，政府不能不对公众所认同的公共利益加以重视。

随着我国社会主义市场经济体制的完善和民主法制建设的推进，公众作为公共政策制定主体的重要组成部分，其参与的意识和要求也随之增强。

在这种背景下，进一步明确公众参与的必要性与意义，并针对存在的问题，引导公众有序参与公共政策的制定，推进政策民主化、科学化，提高决策水平，已成为现代政府迫切需要解决的问题。

一、公共政策制定中公众参与的必要性分析公众参与公共政策的制定对公共政策的科学化与民主化有重要作用。

在现代社会公民参与对于公共政策的科学化、民主化、公共性和执行力等都具有重要意义，但是，当前我国公民参与公共政策的过程还存在着诸如机制不健全、渠道不畅通、组织化和制度化水平较低的困境与挑战。

因此，必须通过培育公民文化、构建制度体系，来提高公民政策参与的能力和水平，从而进一步完善公共政策结构，优化公共政策的过程和效能。

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案，其实质是公共权力机关对社会资源的配置和社会价值的分配。

公众参与的功能表现在：(一)公众参与为社会公众表达利益提供了平台，为保护其合法权益创造了条件。

在政策制定过程中，“按照某种标准和条件整理论点，公平地听取各方意见，在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。

”使政策制定主体获得了更加全面的信息的同时，增强了公共政策的公众价值导向性。

(二)公众参与有利于在政策制定主体和公众之间形成共识，增强政策的合法性和可接受性，促进行政效率的提高。

因为“参与决策的人们更有可能支持那些制定与执行那些决策的机构。

”并且“善治有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同，缺乏公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。

”(三)公众参与有助于约束政府权力，加快市民社会的构建。

中国行政体制改革的目标之一就是使行政权力从“不该管、管不了、管不好”的领域中退出，建立有限政府，还权于社会。

公众有效参与政策过程是培养其主体意识、参与意识和参与能力的基本途径，是社会主义国家人民当家作主的本质体现和社会制约政府的最直接方式。

(四)公民参与可以提高公共政策的科学性。

公共政策的科学性有赖于翔实可靠的信息和完善的程序。

公共政策过程实际上是把社会上各利益表达输人决策系统中将其转化为政策输出的过程。

任何一种社会要求变为政策的前提是将其转化为政策问题，提上执政党和政府决策的议事日程，成为“政策议程”。

但是，随着我国社会结构的多元化和利益要求的多样化，决策中枢面对纷繁复杂的利益要求，发现并确认政策议程并非易事，其中，难度最大的莫过于获取信息的充分性和准确性。

因此，公民的参与和监督有利于完善公共政策制定的程序，从而确保公共政策的科学性。

(五)公民参与可以提高公共政策的公共性。

公共性是公共政策的本质特征。

公共决策主体选择、综合、分配和落实公共利益时，可能代表公共利益，也可能夹杂个人利益;可能代表某一群体的利益，也可能忽略另一群体的利益;可能重视长远利益，也可能侧重眼前利益。

为了解决决策中的价值冲突，并防止决策主体的自利倾向，就需要公民参与公共政策。

公民的参与能保障自身合法利益不受侵害，能更有效地使决策者趋于理性，保障公共政策的公共价值目标。

这主要通过对已纳人公共行政过程的政策问题，在具体方案设计时出谋献策，而决策机构在决策过程中主动或被动地与公民对话并吸纳公民的建议，从而确保政策的公共性。

(六)公民参与可以提高公共政策的民主性。

公共政策的民主性，就是要使不同利益群体特别是社会公众在政策过程中反映他们的意愿、要求和主张，尽可能地体现民众的利益，使政策的各个程序都接受公众的批评、建议和监督。

现代公共政策过程不仅是一个关系政策是否科学的认识过程，更是一个关系社会利益如何分配的政治过程。

公共政策同公众利益密切相关，如果把公众排除在政策过程之外，剥夺了公民政治参与权，公共政策就难以维护民众利益。

因而，完善的公共政策过程就是让所有的政策参与者在某种程度上追求自己利益，把与自己有关的信息和主张融人政策过程，以实现控制和说服对方的一种途径。

(七)公民参与可以提高公共政策的执行力。

科学的政策方案只有通过政策执行才能变成现实。

公民参与使社会公众对政策合法性予以确认，对政府的信任感大大提升，从而以积极、正面的态度推动政策的执行，减少政府推进政策执行的成本投人，大大提高了政策的执行效力。

随着我国公民素质的提高、意识的增强和政策分辨能力的提高，在政策执行中的作用将越来越大。

(八)公民参与可以提供公共政策的调整依据。

实践是检验真理的唯一标准，政策只有经过实践检验，才能知其完善与否和作出正确的调整修改。

二、公众参与公共政策制定面临的困境在我国，公众参与政策过程取得了长足进步，在推行依法治国，建设社会主义法治国家的时代背景下，社会各界对公共政策民主参与的呼声越来越高。

我国实行人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度以及基层自治组织和民主管理制度，相继建立并完善村民（居民）自治、政务公开、听证会等民主管理制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，扩大公民有序的民主参与，推动公共政策民主参与机制的初步建立。

但是必须清醒地认识到，我国公共政策民主参与机制还存在许多困难和问题，主要表现：由于传统政治文化的影响，现行参与制度安排的缺失，参与程序的非规范化，社会利益结构的分化，公众自身状况及现代物质技术手段引发的参与无序等，使当前我国公众参与政策过程面临一系列困境。

公众参与政策制定还带有一定的幼稚性、随意性和被动性，公众参与的途径尚未得到真正的实现。

1、受现有物质文化条件限制，公众参与政策制定的程度仍很低经济是一定社会的现实基础，它制约着政治参与的发展。

正如亨廷顿所说：“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。

”经过近三十年市场取向的改革和发展，物质基础日益雄厚，但我国仍是一个处在现代化进程中的发展中国家，较低水平的生产力及受其制约的教育科学文化状况，客观上限制了公众有效地参与政策过程。

从量上看，能经常性地参与政策制定的公民数量仍很少，参与的次数和频度也较低。

从质上看，随着社会和政治实践的发展，不可否认，许多公民参与政策过程的动机已从纯粹关心个人或小集团利益到关心国家大事，且参与的方式和手段增多，自主性参与的水平也有很大提高。

但目前仍有相当多的参与行为是为了保护自己的利益而进行的问题性参与，且多处于自发状态，动员性参与仍是一种较普遍的现象，绝大部分公众还未能把参与政策过程作为一种目标来追求或者至少是当作目标之一来追求，而是把参与当作实现其他目标的手段。

2、政策信息资源封闭，公众缺乏知情权公众参与必须具备相关的公共事务的知识与信息。

有时出于对自身利益的保护或遭受某些利益集团的压力，一些政府部门不愿公开有关政策的详细信息，使那些原本都应当向公众公开的文件被列入保密范围。

公共政策信息资源封闭，使政策信息的不对称和渠道不畅，造成公众或政策对象不能准确理解政策的价值目标，缺乏对政策的认同感，从而不能对政策制定或政策调整发表正确的意见和建议，使公众参与的热情和效力大大降低，从而进一步影响政策的实施。

3、公众参与缺乏健全的制度程序保障公众民主权利在法律上的存在，并不意味着这种权利在事实上的实现，只有在民主权利保障制度健全的情况下，才有行使权利的可能性。

我国现行法律对公众的参与权虽有相关规定，公众参与的基本原则也很明确，但除民意代表制制度化程度较高外，其他参与体制的制度化程度却较低，公众缺乏可以依据的法律规则和程序对公共政策的决策施加影响。

在我国，行政决策权力运行倾向于自上而下的单向化，忽视自下而上的民意表达和沟通协商。

民意表达机制是公众参与的重要渠道，行政决策权力的单向化运行阻碍了民意的自下而上的表达。

4、公众参与政策制定缺乏相对的资金保障目前，公众参与政策制定中，政府没有充分考虑公众的认知能力，有关政策的专业术语，特别是技术术语，对于大多数公众来说是不熟悉的，这就需要有专业人士来充当政府与公众之间的翻译。

再者，公众参与公共政策的制定必定会付出相当的时间和精力，特别是在某些费用上，如误工费、旅途费、通信费等。

上述两点都必须要有一定的资金作为保障。

否则，政府很难与公众进行流畅的沟通，也会使一部分公众因贫困而付不起参与的费用。

然而，到目前为止，政府尚未预备这部分资金来保障公众的参与。

5、忽视公众对政策制定的参与作用目前，某些政府官员凌驾于公众之上和为民做主的观念比较浓厚，把制定政策看作是政府的事，是自己的事，无视公众的参与。

还有一些政府官员往往只重视公众形式上的政治参与局限于对民意代表、官员的选拔和监督上，相反，公共政策制定中的公众参与却没有得到应有的重视。

另外，政府决策机构由于片面强调“职业化”、“专业化”、“精英”治国，从而导致政府治理中的公共精神被否定，公众在政策制定中的主体地位被削弱。

三、公众参与公共政策制定的完善措施公共政策制定中公众参与的程度，已经成为当今世界一个国家民主政治和政策科学研究程度的重要标志。

完善公众参与公共政策制定的要旨不仅在于改善我国公共政策系统及其运行，提高公共政策制定和执行的质量，更在于促进我国政治、经济体制改革，实现我国决策民主化。

因此，要想在公共政策制定中推进公众参与，应该从以下几方面入手：1、提高公众的素质，大力培育公众的民主法治意识公众具有参与政策制定的能力首先就是要培养公众的素养，就中国目前的国情来看，中国相当一部分公众的知识水平还没有达到参与政策制定的能力，所以科教仍旧是一项艰巨的任务。

公众的知识水平达到一定程度，素质达到某一程度，公众参与政策制定才有可能。

再进一步，使公众能真正参与到政策制定的过程中去，就必须以培养公众的民主法治意识为前提，增强公众参与政策制定的能力。