人民监督员制度保障机制的完善

人民监督员制度权利保障机制的完善季敏四川省检察机关人民监督员（马边）

人民监督员试点工作开展以来，对促进检察机关公正行使检察权、促进司法正义和提升司法效率起到了明显的推动作用，但是在制度运行的过程中也遭遇了瓶颈，制约了制度向规范化和法制化的进一步发展，其中保障性制度的不完善是原因之一。2010年10月人民监督员制度全面推行，人民监督员工作进入了一个新的发展阶段。在新的起点上如何进一步完善人民监督员制度权利保障机制是一个重要的命题，亟待积极思考。

一、人民监督员的权利界定以及相应的规定

人民监督员制度的核心问题是人民监督员的权利问题。在现行的人民监督员制度规范中，对人民监督员权利的规定仍较为松散，同时在权利的范围上还有进一步拓展的空间。明确人民监督员的权利，对规范制度本身具有积极意义。人民监督员的权利主要体现为服务人民监督员对案件进行合理判断的权利，包括知情权、监督权、提请复核权、人身自由权和获得报酬权。

1、知情权。知情权是人民监督员对检察机关行使检察权的理由、程序的知晓权利。《最高人民检察院关于实行人民

监督员制度的规定》第二十八条对人民监督员的知情权作了一定的规定，即人民监督员享有知晓案情、处理案件的理由和依据以及向案件承办人提问的权利。笔者认为，人民监督员的知情权还应包括人民监督员可以旁听承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人以及可以查阅与案件处理结论相关的法律方书的权利。

2、监督权。是指人民监督员对案件的事实与适用理由有发表监督意见的权利。从性质上讲，人民监督员的监督权是一种程序上的监督，属于公民权利的范畴。此监督权包括启动监督权、独立行使权、评议权、表决权和提交监督意见权。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第二十三条、第三十条对这些权利作出了规定。现行的人民监督员制度规范已经基本确立了人民监督员在监督过程中所应当具备的相关权利。

3、提请复核权。提请复核权是指人民监督员要求检察机关对处理结果予以复议或者复核并重新作出决定的权利。基于人民监督员的监督权和检察机关检察权的关系，对自侦案件的最终处理结果必须由检察机关来独立施行。虽然现行制度规范中规定了“当检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明”。但这仅仅是一种“软性”监督，没有人民监督员提起异议的刚性程序规定。因此，还应赋予人民监督员在提请监

督意见后，对检察机关的最终处理结果与监督意见不一致时，要求有关机关复议或复核的权利。

4、人身自由权与获得报酬权。从性质上来看，此两种权利均属于人民监督员正常行使监督权的外在保障性权利。人民自由权指的是人民监督员在行使监督权的过程中，其监督活动和监督言论受到保护的权利。获得报酬权指的是人民监督员依法参加监督活动，有要求从相关部门获得劳动报酬和误工补偿的权利。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第五章已对相关权利作了较为明确的规定。

二、人民监督员相关权利保障在运行中存在的问题

一是知情权不能得到切实保障。在人民监督员制度运行过程中，人民监督员对可被监督案件的事实情况、承办人员、程序进程与拟处理的结果主要是依赖检察机关的通知，缺乏主动监督的平台，人民监督员的知情权难以得到切实的保障。

二是监督权行使中存在的问题。一是汇报案件的承办人是办理案件的主体，长期介入案件，对案件情况有自己的认识，在向人民监督员介绍案情、出示证据和说明相关法律时，“先入为主”可能导致对案件带有一些倾向性的阐述，导致对人民监督员的监督产生不当影响。二是当人民监督员的监督音意见与检察机关的意见不一致时，仍以检察机关（检察委员会讨论）的意见为准，这种由监督客体审查监督主体意

见的做法，使监督权不能得到充分行使。三是在目前的人民监督员的监督过程中，往班出现有些人民监督员无法正常保证参与监督的时间。如有的人民监督员在任期内没有参加一次案件的监督，有的人民监督员因为自身的工作性质，难以保证完整地对一件案件进行监督，导致监督权虚置。

三是监督经费得不到保证。试点工作时，各地检察机关大都将活动经费列入了业务经费，并向同级财政部门协调纳入政府财政预算。但此种做法只是检察机关单方面的规定，没有相应的法律来支持，往往得不到当地财政部门的认可，使人民监督员的监督工作难以得到经费保障。

三、人民监督员权利保障机制立法完善的思考

1、知情权保障机制

构建知情保障机制可从构建定期通报机制、监督权利告知机制、人民监督员与检察官联系机制等方面入手，同时要强化和规范现有规范制度中已规定的承办人介绍和回答问题的程序。一是构建定期通报机制。人员监督员工作试行阶段，各地检察机关不同程度作了一些有宜探索。笔者认为通报的具体方式可由各地检察机关根据自身情况灵活设定。但应具体规定通报的内容，对自侦案件的基本情况，承办人信息、处理过程以及相关的证据材料，作出结论的分析意见材料等都应纳入通报范围。二是构建监督权利告知机制。告知机制分为两个层面，一是告知犯罪嫌疑人知晓有提请人民

监督员监督的权利；二是保障人民监督员对相关犯罪嫌疑人是否已被告的知晓权利。为此应规定承办人在第一次讯问犯罪嫌疑人时应告知有提请人民监督员监督的权利，并将制作的告知文书及时送达人民监督员。三是构建旁听列席机制。对人民监督员不同意检察长审查意见而提交检察委员会讨论的情形，可规定检察机关应当邀请人民监督员列席检察委员会的讨论。对办案部门对监督案件作了处理的相关会议也可邀请人民监督员列席发表意见。

2、监督权保障机制

监督权保障机制包括对监督权行使的外部条件保障，也包括对干涉与阻挠人民监督员行使监督权的行为的规制与惩戒。一是构建监督权时间保障机制。应规定人民监督员所属单位支持人民监督员的工作，并将监督工作的时间视为工作，并合理安排人民监督员的工作性质和工作时间。二是构建独立监督机制。在现行关于独立监督内容的基础上，进一步完善保证人民监督员评议记录的保密性，尽可能减少因泄密对人民监督员带来的不利影响，以保障人民监督员能够大胆发言，敢监督、真监督。

3、人身权保障机制

可参照对人大代表人身保障的相关规定，赋予人民监督员言论豁免权。由于人民监督员产生的人民性特点，在监督过程中可能由于专业水平的限制，出现言论上的侵权行为，