村委会的行政职能探讨

村委会的行政职能探讨

[摘要]村民委员会这一村民自治组织在实际生活中是否具有行政职能这一问题直接关系到村委会的职权所能涉及的范围，以及其所该具备的救济途径。而随着“城中村”的出现，村委会也面临着许多新的问题，这就需要村委会与时俱进，更好地发挥其自身职能，促进“城中村”良好转变。

[关键词]村委会；行政职能；城中村

一、村委会的行政职能问题探讨

（一）村委会的性质

我国《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”这就从根本上规定村委会的性质是自治组织，自治是其基本特征。但村民自治的“自治”不同于我国民族区域自治中的“自治”。我国的民族区域自治制度是区域自治与民族自治相结合的，民族地方自治机关是地方国家政权机关，既具有政权职能，又具有自治性质。其代表大会可根据当地实际制定自治条例和单行条例，变通上级某些决定，自主管理和安排地方性经济建设。而村民自治组织并不是一级政权机关，不具有国家政权的性质，自治只局限于本村的公共社会生活，既不具有地方自治色彩，更不具有民族自治色彩。自治的目的只是农民进行自我管理、自我教育和自我服务。

应该看出，村民委员会并不属于我国的行政机关，那么它是否属于行政主体呢？我国传统的行政主体理论把行政主体分为两类：一为行政机关；二为法律、法规授权的组织。对于第一类行政主体，其范围可以根据组织法得到确定。而第二类的范围则相当模糊，对于这种授权的内容和性质，立法上并没有给出一个实质标准。村民委员会能否看作是法律、法规授权的组织，关键是村民委员会基于何种身份而与村民发生法律上的关系。有学者指出村民委员会具有三种身份而与村民发生法律上的关系，第一种身份是集体财产的管理人，依照法律规定管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，这又包括两种情况：一种情况是以集体财产所有权人的名义进行民事活动，另一种情况则是对村民进行经济管理，想村民收取集体提留以及其他款项，分配集体收入等。村民委员会的第二种身份是农村社区的管理者，如调解纠纷，维护治安，兴修水利，兴办公共事务和公益事业等。第三种身份则是基层政府行政的受托人，受基层政府的委托实施一些行政行为，主要是催粮派款、审批宅基地、开具结婚登记证明等。[1]这种三分法中提到的第一种身份和第二种身份都属于村民自治的范围，是重合的。而村民委员会的身份应当采用两分法，从宪法和村民委员会组织法的规定来看，起职责主要是办理本村的公共事务和公益事业，并协助政府开展工作，因此具有两种身份，即所谓村民当家人身份和政府代理人身份。

村民委员会作为政府代理人的身份又分两种情况，一种是法律、法规未授权，但村民委员会接受乡级人民政府委托而办理行政事宜，这实际上是属于乡级政府的一种具体行政行为；另一种是经法律、法规授权而实施某一方面的行政管理，比如土地管理、婚姻登记、农民负担管理等，此时的村民委员会属于行政法上的法律、法规授权的行政主体，上述行为是村民委员会实施法定职权、履行法定职责的行为。[2]

在现今我国的村民委员会越来越表现出行政化的倾向，在司法实践中也有承认其行政诉讼被告资格的，如何晗诉垦利县垦利镇复兴村村民委员会案。[3]

（二）村委会的现实职能

村委会是否承担行政职能现在还是没有可以达成共识，但是作为一个村民自治组织，它本身是应当承担一定的管理、经济职能的，例如：

1.加强村委会在土地流转方面的功能。《村民委员会组织法》第5条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”土地是重要的自然资源，也是村集体组织的主要收入来源，村委会在法律规定的范围内，经营管理本村的土地，依靠村内的自然资源和劳动力优势，完全可以按照市场化的运作方式来发展村内经济。土地承包法的颁布与实施，给农民吃了一颗定心丸，然而，稳定农村承包关系，只是土地承包法的立法目的之一，更重要的是在此基础上使土地流转起来，以实现土地的增值。土地承包法同时也规定：在承包期限内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方，发包方可以收回承包的耕地和草地，同时，承包方可以自愿将承包地交回发包方，不宜采取家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商的方式承包。因此，村委会作为土地的发包方，应在这方面发挥组织管理的职能，一是稳定现有的土地承包关系，二是依法收回或接收村民交回的土地，三是对村内剩余的土地进行分类、评估，通过招标、拍卖的方式再次承包，四是加强土地流转过程中的管理工作。

2.充分发挥村委会在信息上的功能。“随着市场经济的不断发展，村委会服务的多样性也日益突出，农业专业化生产和社会分工的扩大，要求村委会为村民提供全方位、一体化服务，以加强市场资源的传播，降低生产加工和交易的成本，以防范自然风险和市场风险。”村委会在这方面的主要工作是：每天向村民公布一些实用信息，包括农产品信息、劳务信息、投资热点，致富门路等；同时通过网络向外界发布有关村内的信息，包括村内现有未承包的土地、农产品的数量与价格、劳动力信息等，为走出去创造条件；此外，村委会要与政府、扶贫、农业等部门建立联系，邀请专家讲座，考察村内的实际情况，解决一些农民生产中的实际问题，为村里的发展提供一些指导性意见。

二、村委会在解决“城中村”问题中的职能研究

（一）“城中村”的性质

关于其的定义学界有许多种：

1.城乡二元经济结构、体制制度理论观点。城中村是位于城乡边缘带，一方面具有城市的某些特征，另一方面还保持着乡村的某些景观，以及小农经济思想和价值观念的农村社区；[4]是存在于城市与村落之间的混合社区。[5]城中村在体制上仍实行农村集体所有制和农村经营体制，具有一城两制的城市社区特点，是不同经济区因制度差异交错发展而形成的兼具城乡二元特点的混合状态。

2.社会学理论观点。城中村在社会结构、经济生活、人员身份、管理方式等方面依然承传农村聚落特点，是一种介于城市和乡村之间的非城非乡的聚落形态、城乡变异的社会形态。[6]

3.人居环境理论观点。人居环境理论认为，城中村是一种居住形态，是城市扩张中在原有农村集体土地和农民宅基地上建成的居住区域。建筑表征是“城不像城、村不像村”的无序异质的病理聚居形态；[7]是乡村在向城市转型过程中由于各种原因造成转型不彻底而形成的一些在用地上以原有居住功能形态为主的聚居形态。

（二）城中村的形成原因