中国残疾人社会保障制度现状及完善策略

中国残疾人社会保障制度现状及完善策略

李迎生/孙平/张朝雄

【内容提要】根据第二次全国残疾人抽样调查汇总数据，可以对中国残疾人社会保障(主要分析社会保险、社会救助)状况特别是存在的问题作出比较全面深入的分析。在制度建设上，中国残疾人社会保障制度建设的目标是建立一个比较完善的现代社会保障制度体系，当务之急是根据社会现阶段所能提供的各种实际条件，构建残疾人社会保障制度的过渡模式。在推进残疾人社会保险制度建设的政策选择上，一是全面提高残疾人社会保险的覆盖水平；二是加大对失业保险和工伤保险的实施力度；三是重点关注社会保险水平较低的残疾类型及青年和高龄残疾人；四是推动各地区残疾人社会保险均衡发展；五是加快农村地区社会保险制度建设。

【关键词】残疾人社会保障制度/社会保险/社会救助

第二次全国残疾人抽样调查表明，中国有8296万残疾人，涉及2.6亿家庭人口。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国残疾人社会保障事业不断发展，残疾人生活水平不断提高。但也“必须清醒地看到，我国残疾人事业基础还比较薄弱，残疾人社会保障措施还不够完善，残疾人在基本生活、医疗卫生、康复、教育、就业、社会参与等方面还存在很多困难，总体生活状况与社会平均水平存在较大差距”[1]。本文从社会保险、社会救助两个维度，对中国残疾人社会保障状况特别是存在的问题做比较全面深入的分析研究，并就加快残疾人社

会保障制度建设提出针对性的建议。

一、中国残疾人社会保障制度的发展演变

(一)残疾人社会保障度的初创阶段

新中国成立后，国民经济得以恢复和重建，针对残疾人的社会保障制度也得到相应发展，这主要表现在以下几个方面：一是制定和实施社会救济政策。救济的对象主要包括城市贫民、失业人员、孤老残幼等，救济方式主要通过接收和改造西方在中国举办的“慈善”团体，对孤老残幼进行救济。二是构建城市残疾人社会保障制度。1950年，国家制定并发布了《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》[2](P20)，为战时伤残人员提供了必要的保障。1951年，国家颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，其中涉及到职工在伤残后获得必要物质帮助的办法。另外，政府举办了一些社会福利机构和福利企业，为残疾人提供各种保障。1960年，经国务院批准，将中国盲人福利会与中国聋哑人福利会合并成为中国盲聋哑人协会。三是建构农村残疾人社会保障制度。1956年颁布的《高级农业合作社示范章程》第53条规定：农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动能力，生活没有依靠的老弱、孤残的社员，在生产和生活上给予适当的安排及照顾[2](P280)。这一规定为农村残疾人提供了一定保障。

(二)残疾人社会保障制度建设停顿阶段

十年“文化大革命”期间，中国社会保障制度的建设受到严重干扰和破坏，残疾人社会保障事业也不例外。在1960年建立的唯一的残疾人组织——中国盲聋哑人协会也被迫停止工作；残疾人生产自救组织被强行合并、撤迁或撤销；盲聋哑学校被迫收缩或停办[2](P280)。在此期间，中国残疾人社会保障事业停滞不前，甚至出现倒退。

计划经济时期残疾人社会保障制度的特征，一是稳定性差。虽然新中国成立后残疾人社会保障制度初步创建，为残疾人解决了一些难题；但十年动乱严重影响了残疾人社会保障制度的发展，使其陷入停滞状态，难以发挥其作用。残疾人社会保障缺乏法律保障，易受政治形势的影响。二是发展滞后。残疾人的生活水平通常均低于社会平均水平，部分有劳动能力的残疾人没能参加工作，残疾人受教育机会少、康复医疗保障不足等，都显示了这一时期残疾人社会保障制度发展滞后、水平偏低。三是主体单一。计划经济时期，国家大包大揽，残疾人的社会保障均由国家承担，无视社会和民间力量，使得社会保障筹资渠道单一，保障基金管理和运用混乱，难以切实为残疾人提供应有的保障。

(三)残疾人社会保障制度恢复和发展阶段

中共十一届三中全会作为中国经济社会发展的历史转折点，为残疾人社会保障事业的恢复和发展提供了良好契机。1984年成立的中国残疾人福利基金会，通过各种途径为残疾人服务，保障残疾人的基本权益。1985年开始起草的《残疾人保障法》，为残疾人的社会保障提供了法律支持。1988年成立的中国残疾人联合会，协助政府为残疾人提供各种社会保障。在政府和社会各界的大力支持与参与下，中国残疾人各项保障事业取得了很大的进展。

1987年，国务院批准实施了第一次全国残疾人抽样调查，对残疾人和残疾人工作进行全面了解，并采取了相应的措施，推进了残疾人事业的发展。1990年，国家出台了首部保障残疾人权益的法律《中华人民共和国残疾人保障法》，从法律制度层面对包括残疾人保障在内的权利作出规定。随后，国家有步骤地制定并实施了残疾人事业发展的五个五年计划，推进了涵盖残疾人社会保障等各方面残疾人事业的发展。另外，在其他数十部相关法律中均涉及到残疾人的社会保

障问题，形成残疾人社会保障的法律法规网络。2004年，《残疾人保障法》修改工作启动,2008年4月正式颁布，对残疾人社会保障作了更加系统、具体的规定[3]。2008年3月28日，中共中央、国务院发布了《关于促进残疾人事业发展的意见》，对加快残疾人社会保障制度建设作了全面部署，对推进残疾人社会保障事业发展将产生重大而深远的影响。

二、残疾人社会保险制度建设的成就及问题分析

(一)残疾人社会保险制度建设取得的主要成就

残疾人社会保险作为残疾人社会保障体系的核心和基本组成部分，通过保证残疾人在患病、年老、失业、工伤、生育等特殊情况下的基本生活需要，在解除单位、家庭和残疾者本人后顾之忧的同时，还发挥着改善残疾人生存状况，维护社会安定和谐的重要功能。特别是改革开放以来，中国残疾人社会保险事业从无到有，取得了令人瞩目的成就。

首先，法制框架的建构与完善，确认并保障了残疾人在社会保险领域的合法权益。《中华人民共和国宪法》第45条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”作为国家的根本大法，从最高层次上确认了残疾人享受社会保险的权利。在法律层级，于1990年颁布、1991年实施的《中华人民共和国残疾人保障法》第六章第四十二条对残疾人参加社会保险作了如下规定：“残疾人所在单位，城乡基层组织，残疾人家庭鼓励、帮助残疾人参加社会保险。”[4](P157)该法的颁布实施为残疾人社会保险事业的发展提供了法律依据，在其规范与制约下，各企事业单位依法为残疾职工办理基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险，从而