美国应急管理的发展历程_王宏伟
国外应急管理体系的发展现状及经验启示
国外应急管理体系的发展现状及经验启示在当今全球化的时代，各种突发事件如自然灾害、公共卫生危机、恐怖袭击等频繁发生，给各国的社会稳定、经济发展和人民生命财产安全带来了严重威胁。
因此，建立健全高效的应急管理体系已成为各国政府的重要任务。
本文将对国外应急管理体系的发展现状进行分析，并总结其经验启示，以期为我国应急管理体系的完善提供参考。
一、国外应急管理体系的发展现状（一）美国应急管理体系美国是世界上较早建立应急管理体系的国家之一，其应急管理体系经历了长期的发展和完善。
美国的应急管理体系采用“全危险”管理理念，强调对所有可能的灾害和危险进行综合管理。
在组织架构上，美国设立了联邦紧急事务管理署（FEMA），负责协调和整合联邦政府各部门的应急资源和行动。
同时，各州和地方政府也设立了相应的应急管理机构，形成了自上而下、分工明确的应急管理体系。
此外，美国还注重应急管理的法制建设，制定了一系列法律法规，如《斯塔福德法案》等，为应急管理工作提供了法律保障。
（二）日本应急管理体系日本是一个自然灾害频发的国家，因此其应急管理体系非常发达。
日本的应急管理体系强调“预防为主、综合减灾”的理念，注重灾害的预防和准备工作。
在组织架构上，日本设立了中央防灾会议，负责制定国家的防灾政策和计划。
同时，地方政府也设立了相应的防灾机构，形成了中央与地方协同的应急管理体系。
此外，日本还非常重视公众的防灾教育和培训，提高公众的防灾意识和自救互救能力。
（三）德国应急管理体系德国的应急管理体系注重“分级管理、属地为主”的原则。
在联邦层面，设立了联邦内政部下属的联邦民众保护与灾害救助局，负责协调全国的应急管理工作。
在州和地方层面，各州和地方政府都有自己的应急管理机构，负责本地区的应急管理工作。
德国还建立了完善的应急救援队伍体系，包括消防队、警察局、医疗救援队伍等，各队伍之间分工明确、协同配合，能够快速有效地应对各类突发事件。
二、国外应急管理体系的经验启示（一）完善的法律法规体系国外应急管理体系的发展经验表明，完善的法律法规体系是应急管理工作的重要保障。
美国应急志愿者管理制度及其经验借鉴
对 突发 事件 的公 民服务 队 。由联 邦应 急管理 署 （Ｅ Ａ） Ｆ Ｍ 主管 、 联邦政府有关部 门共 同资助 ， 与其 他 联邦实体 、 国家 和地方政府 、 一响应者 、 急 第 应 管 理 人 员 、志愿 者 协会 及 国家 和 社 区 服务 机 构 进 行 密 切 合 作 。公 民服 务 队 的使 命 是 ： 过 教育 、 通 培 训 和 志 愿 者 服 务 ， 分 发挥 公 民潜 能 ， 充 使社 区更 安 全 、 有 能力 和更好 地 准备 应对 恐 怖 主义 、 更 犯罪 、 公
摘 要 ： 了提 高 应 急 志 愿 者 的 组 织 化 与 专 业 化 程 度 ， 国 建 立 了 完 善 的 应 急 志 愿 服 务 体 系 ， 为 美 实施 了严 格 的 应
急志愿 者认 可 与保护制度 ， 并对无组 织归属 的志愿者进行 了有 效的管理 。借鉴 美国的经验并结合 中 国实际． 文 章提 出 了完善我 国应 急志愿者 管理 制度的 建议 。
共卫 生 问题 和各类 灾 害 的威 胁 。 目前 ， 国政府 对 美
志愿者参 与应急管理 的制度安排主要是公民服务 队计划 ． 所有的州和海外领地都建立了州级公民服 务 委 员会 （ ｉｚｎＣ ｒｓ ｏ ｎ ｉ ， 国 州 级 以下 地 Ｃｔ ｅ ｏ ｕ ｃｌ 全 ｉ ｐ Ｃ ） 方 政府 建立 的公 民服 务 队有 ２４ ４ ４个委 员会 ，为美
抢险任务 。［ １
２ 民服务 队 （ ｉｚｎＣ ｒｓ 计划② ． 公 Ｃｔｅ ｏ ） ｉ ｐ
２０ ０ ２年 １ ，美 国总统 布什 批 准 成立 专 门应 月
愿服务力量具有一定 的借鉴意义。
一
、
国外应急管理体系发展现状
国外应急管理体系发展现状国外应急管理体系发展现状引言应急管理是指在自然灾害、事故灾难、安全恐怖事件等突发情况下，进行预防和准备、应急救援、恢复和重建的一种综合性管理工作。
随着全球化发展进程的加速和各种突发事件的频繁发生，国外各个国家对应急管理的重视程度也越来越高。
本文将重点介绍国外应急管理体系的发展现状。
一、国外应急管理体系的基本概述国外应急管理体系主要包括三个方面的内容：预防与准备、应急救援、恢复与重建。
预防与准备主要包括风险评估、应急预案制定、资源准备等工作；应急救援主要包括组织指挥、救援行动、信息发布等工作；恢复与重建主要包括受灾地区的基础设施修复和社会经济恢复等工作。
二、国外应急管理法律体系的建立国外各个国家对应急管理重视程度不同，相应的应急管理法律法规也有所不同。
美国是应急管理领域最为发达的国家之一，其《国土安全法》和《国家灾害管理法》等法规为应急管理提供了法律支持。
英国的应急管理法律体系主要由《公共卫生法》和《流行病法》等构成。
而在法国，应急管理的法律体系主要由《公共安全法》和《国土安全法》等构成。
这些国家的应急管理法律体系在强化预防与准备、优化应急救援、加强恢复与重建等方面都起到了积极的作用。
三、国外应急管理组织体系的建立国外各个国家的应急管理组织体系基本上都是由中央政府和地方政府两级组成。
例如，美国的联邦应急管理局（FEMA）是美国联邦政府负责处理国内灾难应对和恢复的重要机构，而各个州也会有相应的地方应急管理机构。
英国的应急管理组织体系由中央应急预防和反应机构（COBRA）以及各个地方应急委员会构成。
法国则设有国家安全厅和地方安全厅等机构。
这些应急管理机构通过管理和协调各个层级的应急资源，保障了应急管理工作的高效进行。
四、国外应急管理的技术支持在国外应急管理的实践中，各种先进技术被广泛应用于应急管理工作中。
例如，美国的应急管理领域借助了现代化的地理信息系统（GIS）和无人机技术，快速获取灾情信息，并为应急救援提供实时的地理数据支持。
为何组建应急管理部
为何组建应急管理部?新机构可有效应对复杂性风险根据此次党和国家机构改革方案，国家安全生产监督管理总局这一机构将退出历史舞台，取而代之的是“应急管理部”。
3月22日,应急管理部干部大会在京召开。
中央组织部有关负责人宣布了中央关于应急管理部领导班子任命的决定.3月22日晚,原国家安全生产监督管理总局官网已更新为应急管理部官网。
早在十多年前，我国就开始加强应急管理，根据我国实际情况及国外经验，在2006年设置了国务院应急管理办公室。
既然有这样的职能部门存在，为何又专门组建应急管理部？对此，《法制日报》记者采访了业内专家.落实总体国家安全观要求我国的应急管理体系建设肇始于2003年的“非典”。
鉴于“非典”事件暴露出的传统应急体系分散化、被动化的短板和不足,2006年国务院办公厅设置国务院应急管理办公室，以履行应急值守、信息汇总与综合协调三大职责。
一直以来，我国实行“单灾种”型应急管理体系，即不同的专业部门管理不同类型的灾害与突发事件。
比如，民政部门负责自然灾害救灾、消防部门负责火灾事故救援、安监部门负责工矿企业事故灾难救援、卫生部门负责公共卫生事件处置等。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王宏伟在接受《法制日报》记者采访时说,多年来，应急管理以“一案三制"，即应急预案和应急体制、机制、法制为核心,取得了长足的进步.然而，应急体制建设始终是制约应急管理能力提升的一块“短板”。
应急办权责不匹配、“小马拉大车”，存在同级协调同级或下级协调上级的尴尬，只能成为领导应对突发事件的“耳目”与“参谋”.“过去的应急办经常被指‘管不了帽子，也管不了票子’，包括编制、经费都不是独立的，而新组建的应急管理部有自己的编制和运行经费等。
所以，我觉得应急管理部成立后有利于增强应急管理干部的认同感。
”王宏伟向记者分析说,应急管理部整合了13个部门的职责，其中大部分涉及自然灾害，比如森林草原火灾、地震等.也就是说，新成立的应急管理部主要是把自然灾害和事故灾难处置的职能整合在一起。
美国的应急管理体系
美国应急管理的历史发展、现行体系及发展趋势应急管理一直是美国地方政府应对灾害的一个基本职能。
如果灾害超过了地方政府的应对能力，就会请求上级政府（州政府或联邦政府）的援助；这种援助会按照州或联邦的“专项法律”程序进行。
在联邦层级，当遇到重大灾害时，应急管理协调要通过启动专项法律程序而进行。
到了20世纪后期，应对灾害的专项法律体系逐渐被联邦-州-地方政府的综合性、整合性应急管理方式代替，尤其在9.11事件爆发之后，随着各类灾害发生的频次、后果和影响的不断扩大，这个体系的建设与发展发生了质的变化，目前还在不断的演变与发展之中。
一、美国应急管理建设的历史发展美国应急管理体系建设大致经历了五个重大的发展阶段：（一）20世纪30-40年代：系统化应急管理与民防管理并存1933年美国成立了国家应急管理委员会，主要职责是处理经济危机带来的后果，并救助自然灾害中的灾民。
国家应急管理委员会于1939年更名为应急管理办公室，与新成立的民防办公室联合办公。
二战后期，这个办公室被解散，但在1949年又作为民防办公室的一部分重新建立。
二战后，联邦政府陆续成立一些部门用以应对各类灾害，这些新机构各自独立运行，并按民防的理念和管理结构建立了新的应急管理模式。
同时，随着冷战加深，美国更倾向于关注民防问题，而新出现的整合式应急管理理念则逐渐淡化，直到1979年联邦紧急事务管理局（FEMA)成立时，才得到官方认可。
（二）20世纪50-60年代：返回民防为主朝鲜战争、1949年前苏联成功测试核武器等事件，直接导致了美国民防系统的再度复苏，并迫使美国迅速通过了《1950年民防法》，这是美国第一个总体的、非专项的用以应对灾害的联邦法规。
该法首次提出民防准备系统建设平战结合的重要性。
同时，政府发布并实施了多项法规、行政命令和项目，并对灾害与民防规划的分离/重组的复发模式进行规划，该模式一直沿用到今。
在此期间，政府不断地将关注点在自然灾害和人为灾难之间转移，而且管理方式也表现为不协调、不一致。
新时代国家应急管理体制的创新发展(上)-王宏伟.ppt
（三）综合性应急管理发展时期
人类进入21世纪后所面对的各 种安全问题、风险和挑战具有 高度的复杂性和不确定性。 2003年，中国发生严重的非典疫情。 2001年美国发生“9·11事件”。
1949年到 1978年
1978年到 2003年
2006年
21世纪之 后
单灾种应对能有效地适应各种风 险和挑战。
01
应对能力不对称 应对常规突发事件的能力越来越强； 应对非常规突发事件的能力依旧薄弱， 甚至出现了极强和极弱的高度不对称。
当前应急制度设计不适应突发事件
的跨界性
02
当前我国应急制度设计以行政区域为基础、 以致灾因子为导向，强调分类管理、分级负 责。现实中，复杂性巨灾会突破既有的分级、 分类的制度设计。
应急办的三个职能中，应急值守和信息 汇总是从属性职能，它从属于综合协调。
现在面对的风险，具有 很强的联动性和耦合性。
为什么说综合协调是最为关键的呢？ 案例：山东新汶煤矿
A
把应急办设在党委
三种设想
B
把应急办设在公安局
C 把应急办设在政府的办公厅或办公 室
应急办作为政府的办公厅或办公室的内 设机构，相对于它要协调的部门，职级 过低。
卫生部
铁道部
国家发改委
国务院应急办
2008年年初，发生南方雪灾后，国 务院在煤电油运和抢险抗灾应急指 挥中心设立相关指挥部。
应急管理的体制不顺，给机制的创 新也带来了巨大的阻碍。
3、法制方面
中国应急管理的体制建 设已经进入了瓶颈期。
2007年我国颁布《中华人民共和国突发事件 应对法》。
《中华人民共和国突发事件应对法》是应对 突发事件的母法或根本大法。
通过高层次议事协调机构来应对 日趋复杂的风险和不确定性。
美国的应急救援体系简介
美国的应急救援体系简介美国的应急救援体系简介引言：随着自然灾害、恐怖袭击等突发事件的频繁发生，应急救援体系成为各国政府和社会关注的重点。
美国作为国际上一支强大的力量，其应急救援体系得到了高度重视和不断完善。
本文将对美国的应急救援体系进行简要介绍，包括其机构设置、人员组成、协同合作机制以及应急救援技术等方面。
一、组织机构美国的应急救援体系由多个机构组成，主要包括联邦应急管理局（FEMA）、国家应急行动中心（NEOC）、美国医疗援助队（DMAT）、洪水和灾害消除管理局（FHWA）等。
这些机构在应急救援工作中起到了至关重要的作用。
1. 联邦应急管理局（FEMA）：联邦应急管理局是美国联邦政府的应急部门，负责对全国范围内的灾害进行响应、恢复和预防。
FEMA负责协调、规划和实施各类紧急情况下的行动，包括自然灾害、恐怖袭击、公共卫生紧急情况等。
2. 国家应急行动中心（NEOC）：国家应急行动中心是美国联邦政府负责应对紧急情况和危机事件的主要机构之一。
它负责收集、分析和传递相关信息，并协调各类救援行动。
该机构与各州和地方政府、军队、医疗机构以及其他国家组织合作，确保应急救援工作的协调一致。
3. 美国医疗援助队（DMAT）：美国医疗援助队是由医疗专业人员组成的队伍，负责在紧急情况下提供医疗援助。
他们配备有专业的医疗设备和药品，并随时行动，为灾区的受伤和疾病患者提供紧急医疗救援。
4. 洪水和灾害消除管理局（FHWA）：洪水和灾害消除管理局负责规划和实施洪水预防、水资源管理和相关灾害管理工作。
该机构与各州和地方政府合作，制定相应的预警系统和紧急响应计划，减少和管理各种灾害所带来的影响。
二、人员组成美国的应急救援体系人员由各级政府、军队、医疗机构、志愿者组成。
他们的角色和职责包括灾害管理、紧急救援、医疗援助、后勤保障等。
1. 政府人员：美国联邦政府、各州和地方政府均设有专门的应急管理机构和人员，负责制定和实施各类应急救援计划。
我国为何组建应急管理部？
我国为何组建应急管理部？作者：赵丽靳雪林来源：《畅谈》2018年第08期根据此次党和国家机构改革方案，国家安全生产监督管理总局这一机构将退出历史舞台，取而代之的是“应急管理部”。
3月22日，应急管理部干部大会在京召开。
中央组织部有关负责人宣布了中央关于应急管理部领导班子任命的决定。
3月22日晚，原国家安全生产监督管理总局官网已更新为应急管理部官网。
早在十多年前，我国就开始加强应急管理，根据我国实际情况及国外经验，在2006年设置了国务院应急管理办公室。
既然有这样的职能部门存在，为何又专门组建应急管理部？对此，记者采访了业内专家。
落实总体国家安全观要求我国的应急管理体系建设肇始于2003年的“非典”。
鉴于“非典”事件暴露出的传统应急体系分散化、被动化的短板和不足，2006年国务院办公厅设置国务院应急管理办公室，以履行应急值守、信息汇总与综合协调三大职责。
一直以来，我国实行“单灾种”型应急管理体系，即不同的专业部门管理不同类型的灾害与突发事件。
比如，民政部门负责自然灾害救灾、消防部门负责火灾事故救援、安监部门负责工矿企业事故灾难救援、卫生部门负责公共卫生事件处置等。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王宏伟在接受记者采访时说，多年来，应急管理以“一案三制”，即应急预案和应急体制、机制、法制为核心，取得了长足的进步。
然而，应急体制建设始终是制约应急管理能力提升的一块“短板”。
应急办权责不匹配、“小马拉大车”，存在同级协调同级或下级协调上级的尴尬，只能成为领导应对突发事件的“耳目”与“参谋”。
“过去的应急办经常被指‘管不了帽子，也管不了票子’，包括编制、经费都不是独立的，而新组建的应急管理部有自己的编制和运行经费等。
所以，我觉得应急管理部成立后有利于增强应急管理干部的认同感。
”王宏伟分析说，应急管理部整合了13个部门的职责，其中大部分涉及自然灾害，比如森林草原火灾、地震等。
也就是说，新成立的应急管理部主要是把自然灾害和事故灾难处置的职能整合在一起。
新时代国家应急管理体制的创新发展(上)-王宏伟
国务院机构改革前部门职责
国家安全生产监督管理局的安全生产职能
九
农业部的草原火灾防范职能
个
部
国家林业局的森林火灾防范职能
门 公安部的消防职能
水利部的防汛抗旱职能
国土资源部的地质灾害防范职能
自
国家地震局
然
灾
害
国务院应急管理办公室
救
助 职
民政部
能
国务院机构改革前协调机构
高
01 国家防汛抗旱总指挥部
层
次
1949年—1978
单灾种应对时期
年
1950
国家成立了防汛抗旱指挥部
年
（二）单灾种应对不适应时期
1978年—2003 单灾种应对不适应时期 年 国家成立多个高层次的议事协调机构
1989年 2000年
成立中国国际减灾委员会 （现国家减灾委员会）
成立国务院抗震救灾指挥部
2003年 成立国务院安全生产委员会
非常规突发事件
非常规突发事件使得既有的职责、职能 设定被完全打乱，危机现场的情境是高 度动荡和复杂的。在这种情况下，只能 领导靠前指挥。
应急办或成“僵尸部门” 05
应急管理的首要职责：防范化解重大安 全风险。 应急管理的主要任务：高效应对非常规 突发事件。
三、组建应急管理部的“9+4”模式
（一）“9+4”模式
党的十八大之后，中国的安全体制也发生 了很大的变化。中央层面成立了中央国家 安全委员会。中国应对巨灾的模式也在悄 然地发生变化。
雅安的芦山地震
云南的鲁甸地震
党的十八大之后，中国巨灾应 对模式发生了怎样的变化？
巨灾应对模式变成以地方应对为主，中 央提供支持。
王宏伟 博士 中国人民大学副教授、博士生导师
王宏伟博士中国人民大学副教授、博士生导师
佚名
【期刊名称】《安全》
【年(卷),期】2022(43)9
【摘要】获得北京市第十六届哲学社会科学优秀成果奖,完成重大科研项目15项,主编或参与编著著作22部,发表论文120多篇现任中国人民大学公共管理学院公共安全风险治理研究中心、国家安全研究中心主任。
主要从事应急管理、国家安全方向的教学与科研工作。
【总页数】1页(PI0003)
【正文语种】中文
【中图分类】G64
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【2019年整理】西方应急管理系列之美国
总之1945年到1979年间，美国应急管理主要 服从与苏联进行冷战对抗的需要。在苏美关系趋 向缓和时，美国政府迫于自然灾害频发的现实， 采取向应急管理倾斜的措施。
1979年，卡特政府应改革的呼声，成立了联 邦应急管理署FEMA。它由一系列联邦部门合并 组成,包括国家消防管理局、联邦保险局、联邦广 播系统、防务民事准备局、联邦灾害援助局、联 邦准备局等，不仅如此，它还被赋予了许多新的 应急准备和减缓职能。
这些行之有效的措施使得FEMA起死回生、 枯木逢春。
1995年，FEMA向全国倡议推行一个以社区 为基础的全新灾害减缓计划，即“影响工程”， 大获成功。
总之，李.维特的改革成功的应对了FEMA的 组织危机，通过这次改革，美国应急管理彻底走 出民防阴影。此外，“影响工程”的实施，提高 了美国应急管理的社会参与度，真正走向“一体 化应急管理”，即：主体的“全参与”，客体的 “全危险要素”，过程的“全阶段”。
• 两者不能偏废，因为恐怖袭击不能百分之百地得 到避免。
• 美国国土安全过分关注危机管理，忽视结果管理。 • 我们的应急原则：预防为主，预防与救援相结合
整合的途径：综合性应急管理
• 从本质上看，应急管理是风险管理，包括自然风 险管理、人为风险管理和技术风险管理。反恐可 以被视为一种人为风险管理。所以，反恐与救灾 都是应急管理的组成部分。
美国应急管理体制
美国应急管理体制
美国联邦级应急管理体制的核心机构是美国联邦应急管理署（FEMA）。
成立于1979年，FEMA是美国联邦政府主管应急管理的机构，隶属于美国
国土安全部。
它负责制定和实施国家应急管理政策，协调各部门应对灾害
和突发事件，并向公民提供相关信息和资源。
除了联邦级机构外，美国的州和地方政府也承担着重要的应急管理责任。
各州政府设有类似于FEMA的应急管理机构，负责协调和监管各县和
市的应急管理工作。
州级应急管理机构负责灾害风险评估、应急计划制定、资源调配、灾后恢复等任务。
各县和市级政府也设有应急管理部门，负责
组织和实施当地的应急计划，并与州和联邦机构协调合作。
此外，美国的应急管理体制还涉及到私营部门和非政府组织的参与。
私营部门在灾害和突发事件中扮演着重要角色，提供紧急救援、物资供应、通信和电力恢复等服务。
非政府组织如美国红十字会、救援儿童会等则在
灾后提供人道援助和恢复服务。
此外，美国政府鼓励公民社区参与应急管理工作。
公民社区应急响应
计划（CERT）是一个由当地居民组成的志愿者组织，接受培训并参与社区
内的应急响应工作。
这些社区居民可以提供基础救援、信息收集、救援后
勤和心理支持等服务。
总体而言，美国应急管理体制的特点是分级、多元、协作和灵活。
不
同层级和领域的机构通过合作和协调，共同应对各种内外部威胁和灾害。
这一体制的发展和完善是美国政府和社会各界对灾害和突发事件风险意识
的提高和对应急管理能力的不断提升的体现。
美国应急指挥体系简介
美国应急指挥体系简介美国应急指挥体系简介美国应急管理工作起步较早，经过多年的发展完善，现在已经形成了比较先进和成熟的应急管理机制。
美国于1979年成了国家应急管理署（FEMA，Federal Emergency Management Ageny），专门负责应急管理工作，在应对重大自然灾害和事故方面起了重要作用。
“9·11”之后，2003年美国在FEMA的基础上成了国土安全部（DHS，Department of Homeland Security），重点加强了防恐反恐的职能，形成涵盖各类突发事件的应急管理体系。
一、美国应急管理体制总体情况（一）联邦层面。
2004年美国发布了国家突发事件管理系统NIMS（National Incident Management System）和国家应急预案NRP（National Response Plan）。
NIMS是一个应急管理方法的模板性文件，适用于全国各级政府的应急管理；NRP则是描述应急机制、指导如何应急的文件。
2008年1月，为更符合和体现其指导性目的，鼓励促进其他具体应急预案的完善，又将国家应急预案改进为国家应急框架。
NRF（National Response Framework）。
同年12月，国家突发事件管理系统NIMS也进行了相应修订完善。
根据事件复杂性如影响范围和严重程度等，NIMS将突发事件分为五级，第五级为最轻微的事件，第一级为最严重的事件，如图1所示。
第五级和第四级突发事件影响范围为市县，由当地政府（县和市等）负责；第三级突发事件影响范围为州一级或者大城市，由州政府指挥协调处置；第二级和第一级突发事件影响范围为州一级或者国家层面，由州和/或联邦政府协同处置。
美国发布第五号总统令在全国范围内推行NIMS规定的原则和标准，促进各州在应急管理机制方面的一致性。
由于美国实行联邦制，NIMS的执行并不能强制，但是在美国，重大突发事件应急产生的费用主要由联邦政府承担（一般可达75％以上甚至全部），州一级政府只需承担少量费用，而州政府要想从联邦政府拿到应急经费，就必须执行NIMS系统规定。
【铁路货运安全管理开题报告3400字】
开题报告一、研究背景刘翔(2018)认为，受地形地质等自然条件或者人为因素的影响，铁路行车过程中会出现一些突发事件，这些突发事件会给铁路局和乘客等都带来一定的负面影响，为了防止这些事件带来损失，需要针对一般性突发事件、严重性突发事件和恶性突发事件等采取相对应的应对策略⑵。
李景山(2016)认为，铁路运输过程中的突发事件给行车组织工作带来了巨大的挑战，由于突发事件的类型、持续时间、影响范围不同，需要采取的行车组织的原则和策略有很大区别，与之相对应的行车组织方案的优化，目标约束条件和行车组织流程也不同。
郭根材，聂磊(2015)从周期性列车运行图、旅客换乘组织、旅客行程规划、票价与票制、财政补贴等方面分析了瑞士铁路的运输组织特点；根据分析提出对我国高速铁路的启示，主要包括:部分线路采用周期性列车运行图、设计列车接续以提高换乘客流服务水平，优化12306客运服务网站相关功能方便旅客获得全面的行程规划信息，设置多种票制与折扣以提高我国高速铁路客流吸引力并降低旅客出行成本，制定财政补贴政策促使铁路企业保证最小列车服务频率等。
陈波(2018)认为，在铁路工作中，行车组织是铁路运输安全的关键要素，是铁路运输工作正常开展的保证，为了防止突发事件对铁路行车组织造成不利影响，比如铁路运输工作开展受阻等情况的发生，需要借鉴参考先进经验，对突发情况下行车组织的策略措施进行积极探索和研究，以寻找更加优化的方案。
综上所述，国内外关于铁路运输应对突发事件的研究较多，但大部分研究都是针对一般性突发事件、严重性突发事件和恶性突发事件等采取相对应的应对策略，所采取的策略还有待进一步细化。
三、所要进行的主要工作本文的研究内容如下：第一部分是引言，主要介绍本文的研究背景、意义等，第二部分对铁路货运事故进行阐述；第三部分是存在的原因分析；第四部分是对策和建议，主要针对存在的问题进行对策分析。
最后一部分是结论，主要对本文的观点进行总结性概述。
美国应急管理体制
（二）统一管理、属地为主、分级响应、标准运行
“统一管理”是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类 重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统 一调度指挥，而平时与应急准备相关的工作，如培训、宣 传、演习和物资与技术保障等，也归口到政府的应急管理 部门负责。
“属地为主”的基本原则是指，无论事件的规模有多大， 涉及范围有多广，应急响应的指挥任务都由事发地的政府 来承担，联邦与上一级政府的任务是援助和协调，一般不 负责指挥。
2、信息保障 美国联邦应急管理局通过实施“e-FEMA”战略，建立了 应急信息系统层次结构模型，不仅使各类应急信息系统的信 息资源能得到及时更新，还能促进不同系统之间的信息资源 共享，为应急决策过程提供技术支持。目前，在美国得到广 泛应用的信息系统包括3个系统。
3、经费保障
美国已有较为完善的突发事件应急资金管理制度。联邦 应急管理局的财政预算，不仅用于日常应急响应和培训、演 习活动，还用于防灾、减灾和灾后恢复活动，但不包括特别 重大事件发生后总统和国会特批的资金。联邦应急管理局各 项资金的使用有严格的审计制度，地方政府动用其资金时， 必须保存资金使用记录，并通过该局的审计。
核心 决策中枢
总统 国土安全部、FEMA
直接领导 协调机构 行动指挥 州、地方政府
联邦重大灾害反应小组 紧急事务 管理局： 州和地方局 联邦23个 部、院、局
美国危机事件处理机制的特征是“强总统，大协调”。它是 一个以总统为核心，以国家安全委员会为中枢，中央情报 局、国务院、国防部、白宫办公室、白宫情况室相互协作 的综合体系。
政府按危机发生的不同领域将危机反应 划分为12个领域。
1、交通
2、通信 3、公共设施及工程 4、消防 5、信息与规划 6、公众救护
美国应急管理经验借鉴及建议
美国应急管理经验借鉴及建议近年来，应急管理工作取得较大进展，不断加强应急组织协调，完善应急制度保障，加强宣传培训，强化应急队伍建设，系统内的应急预案体系建设已经得到了进一步健全和完善，应急管理机制正在逐步规范，应急管理工作框架基本形成。
但是由于受人员、资金、业务工作等多方面因素的制约，基层应急管理体系仍存在一定的问题，应急法规体系、人员、物资、机制还需进一步改进和加强。
本文通过分析当前基层应急管理工作现状和不足的基础上，借鉴国外发达国家应急管理工作经验，提出了加强基层应急保障机制建设工作的对策和建议。
一、当前基层应急管理工作现状及不足（一）金融应急立法明显滞后于金融安全形势。
当前全球经济一体化、经济金融快速融合发展的形势下，金融安全问题越来越重要、影响力也越来越大。
特别在金融混业经营进程加快的情况下,一些创新业务的风险管控还没有相应的制度规定和法律约束,在对金融机构的管理上还存在一些“空白点”，同时承担着维护金融稳定的职责，但对金融安全和突发应急处置以及协调联动方面却没有相应的法律法规进行明确规定，对金融机构承担的支持、配合维护金融稳定的义务也没有详细的描述和具体的操作实施办法，导致基层在金融安全应急处置方面存在一定的协调处置困难。
（二）应管理体系还不健全，应急管理与应急培训不合拍。
目前，基层应急预案主要分为总体预案、部门预案、专项预案、内部预案等，其内容包括总则、组织体系、危机处置报告程序、预防机制与预防措施、业务应急处置、技术应急处置等，但突发事件发生的原因调查、损害评估、责任追究等方面的内容还不够完善，同时突发事件评估周期原则上不超过二年，截止目前只开展过一轮评估工作，特别是对突发事件处置评估工作经验尚浅，理论研究较多，实战程度不够。
同时，全面专业有针对性和系统性的应急管理培训工作开展不多，对应急预案深刻解读不够，导致难以全面、系统掌握应急处置操作程序和技能。
（三）应急预案演练不严密，演练与实际反应不合拍。
国外应急管理体系的发展现状及经验启示
国外应急管理体系的发展现状及经验启示在当今全球化的时代，各种突发事件和灾害频繁发生，给人类社会带来了巨大的挑战和损失。
应急管理体系的建设和完善成为各国政府保障人民生命财产安全、维护社会稳定的重要任务。
了解国外应急管理体系的发展现状，总结其经验教训，对于我国应急管理体系的优化和提升具有重要的借鉴意义。
一、国外应急管理体系的发展现状（一）美国美国拥有较为完善的应急管理体系，其特点包括：1、法律体系健全：美国制定了一系列相关法律法规，如《斯塔福德法案》等，为应急管理提供了明确的法律依据和指导。
2、机构设置合理：设立了联邦紧急事务管理署（FEMA），负责统筹协调全国的应急管理工作，同时各州和地方也有相应的应急管理机构，形成了层级分明、职责清晰的组织架构。
3、预警监测系统先进：利用先进的技术手段，如卫星遥感、气象监测等，实现对各类灾害的实时监测和预警。
4、社会参与广泛：鼓励社会组织、企业和个人积极参与应急管理，形成了全社会共同应对灾害的良好氛围。
（二）日本日本由于其特殊的地理环境，对应急管理高度重视，主要表现为：1、防灾教育普及：从小就对国民进行防灾减灾教育，提高民众的自救互救能力。
2、建筑抗震标准高：在建筑设计和施工中严格执行抗震标准，减少地震造成的损失。
3、应急物资储备充足：建立了完善的应急物资储备体系，确保在灾害发生时能够及时调配和供应物资。
4、应急指挥高效：在灾害发生时，能够迅速启动应急指挥系统，实现各部门的协同作战。
（三）德国德国的应急管理体系具有以下特点：1、风险评估科学：通过科学的方法对各类风险进行评估，为制定应急预案提供依据。
2、应急救援队伍专业化：拥有一支训练有素、装备精良的应急救援队伍，能够快速有效地应对各类突发事件。
3、区域合作紧密：在欧盟框架内与周边国家开展紧密的应急合作，实现资源共享和协同应对。
二、国外应急管理体系的经验启示（一）完善的法律法规国外成功的应急管理体系都有健全的法律法规作为保障。
中美两国应急预案体系建设对比分析
中美两国应急预案体系建设对比分析山东大学物理实验与化学分析学院应急预案管理十四组引言：2003 年以来,我国应急预案体系经历了从“无"到“有”、从“有”到“全"从“全”到“优”的发展历程，实现了里程碑式的跨越发展 .在从“全”到“优"新的历史阶段,我国已有的理念认识、体制机制、理论方法、管理模式均面临的挑战，亟需借鉴发达国家体系建设演进经验,全面推进新阶段下应急预案体系建设。
美国作为经济最发达的国家，在应急管理方面起步较早,应急预案体系建设较为完善,且经过多次重大实践的检验和完善，积累了许多有益经验，对于解决我国应急预案工作中存在的主要问题，进一步提高我国应急处置能力具有重要意义.一·美国应急预案管理的概况及发展历程1.美国应急预案管理体制美国突发公共事件的应急体系分为联邦、州及地方级，民间不同领域的应急计划和预案也被纳入其中 .在联邦层面，成立于年的联邦紧急事务管理署是美联邦政府应急管理的核心协调决策机构。
“9． 11"事件之后，美国成立了国土安全部，统一负责突发事件应急管理，但侧重于协调处置国内恐怖袭击事件。
隶属于司法部的联邦调查局（FBI）和隶属于国家安全委员会的中央情报局(CIA)是其对内和对外恐怖消除、情报搜集的主力。
1979 年成立的联邦应急管理署（FEMA)是美国主要的应急管理机构，作为全国响应协调中心,主要职责就是建设全面、以风险管理为基础的应急管理预案体系，加强应急准备，事故发生后提供有效响应和协调支持，从而做好防灾、减灾、救灾和恢复工作。
各州政府也建立了相应的应急管理办公室和应急中心等应急机构。
美国政府明确规定应急预案编制和管理是资源配置、责任追究和应急准备工作的重点和核心，是各级政府的共同责任.综合应急管理部门的设立，从体制上统一了应急管理工作,为事前预防提供组织保障，为事后处置提供统一协调高效支援.2。
美国应急管理层次分级“ 9 · 11 ”事件后，联邦应急管理署与海岸警卫队、移民、和海关总署等 22 个政府机构合并,共同组建国土安全部（ DHS )，负责自然灾害和人为事件的协调责任。
新时代国家应急管理体制的创新发展(上)文档资料
（五）应急管理走进新时代
2018年
农业社会
A
应急管理走 进新时代
要组建应急管理部
工业社会
B
信息社会
后工业社会
C
人类发展历史的三种社会形态
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社会形态
风险
农业社会 简单而确定
时期 改革开放前
工业社会 低度复杂、低度不确定 改革开放后
信息社会 高度复杂、高度不确定 21世纪后
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不再是一种线性演进的过程，而具 有很强的复杂性、复合性、耦合性， 甚至是高度的叠加性，且不可预测、 不可预盼、不可预知。
21世纪之后，面对的危机多为系 统性危机。
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二、综合性应急管理为何停滞
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（一）综合性应急管理停滞的原因
1、应急预案 以“一案三制”为核心构建的综合性应急管 理体制，基本上是以工业社会的低度复杂性、 低度不确定性风险为假设背景的。它瞄准和 锁定的并不是后工业社会中具有高度复杂性、 高度不确定性的风险。
新时代国家应急管理体制的创新 发展（上）
王宏伟 中国人民大学公共管理学院教授
1
目录
一、我国应急管理发展历程回顾 二、综合性应急管理为何停滞 三、组建应急管理部的“9+4”模式 四、应急管理部的挑战 五、应急管理部的风险
2
一、我国应急管理发展历程回顾
3
（一）单灾种应对适应时期
面对的风 险较为简 单且确定
10
应急办的主要作用
最关键
A
应急 值守
B
综合 协调
C
信息 汇总
应急办成立
推力：2003年的非典 拉力：2008年召开奥运会
11
应急管理：“一案三制”
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美国应急管理的发展历程王宏伟＊ 美国幅员辽阔,地处世界自然灾害三大频发地带之一的太平洋沿岸,历史上多次遭受地震、飓风、龙卷风等自然灾害的侵袭。
同时,作为经济与技术发展迅速、社会矛盾错综复杂的发达资本主义国家,美国的人为灾难与技术事故也时有发生。
回溯历史,在处理各种自然、人为与技术突发事件的过程中,美国不断地调整应急管理的理念,完善应急管理的体制。
一、二战结束前的美国应急管理“简言之,应急管理就是风险管理,其目的是使社会能够承受环境、技术风险,应对环境、技术风险所导致的灾害。
”①作为美国政府的重要职能之一,应急管理的目的就是规避风险、应对风险。
美国学者认为,应急管理包括四个阶段,即减缓(Ｍｉｔｉｇａ-ｔｉｏｎ)、准备(Ｐｒｅｐａｒｅｄｎｅｓｓ)、响应(Ｒｅｓｐｏｎｓｅ)、恢复(Ｒｅｃｏｖｅｒｙ)。
从本质上看,应急管理所提供的产品是公共安全,它具有两个特点:受益的非排他性与效用的不可分割性。
这决定了政府在应急管理中发挥着不可替代的作用。
“美国宪法开宗明义地指出,政府的目标是`保障国内安宁,规划共同防务,促进公共福利'。
”②为此,美国政府对于应急管理一向高度重视。
早在1786年,联邦政府就曾派军队平息在马萨诸塞州西部发生的谢伊斯叛乱,这可以看作是美国政府较早的一次应急管理实践。
美国是一个实行三权分立的联邦制国家。
美国宪法规定,各州具体负责各自的公共卫生及公共安全事务。
联邦政府只有在州、地方、个人无力应对公共风险的情况下,才会给予必要的援助。
1803年,新罕布什尔州的朴茨茅斯发生特大火灾,联邦政府首次提供了经济援助。
此后,从1803年到1950年,联邦政府对各州及地方发生的洪水、龙卷风、地震和火灾等灾害实施了100多次救助。
1905年,美国红十字会受命于国会,成为全美灾害响应的协调机构。
次年,旧金山发生理氏8.3级大地震,造成478人死亡,25万多人无家可归。
红十字会第一次起到了重要的救灾协调作用。
美国应急管理的发展与战争动员的关系密切。
20世纪初,人类科学技术获得了突飞猛进的发展并被应用到军事领域,武器的杀伤能力得到了大幅提高。
第一次世界大战展示了大规模空袭的威力和化学武器打击的恐怖场景。
在这种情形下,美国国会于1916年颁布了《美国军队拨款法案》,成立了“国防理事会”。
该理事会又下设“战争工业委员会”,并要求各州、地方成立相应的机构。
这标志着美国民防(ＣｉｖｉｌＤｅｆｅｎｓｅ)制度的开端,其作用在于:避免美国公民遭受敌国的军事打击,并为美国赢得战争调动一切人力、物力和财力。
20世纪30年代,美国爆发了以滞胀为特点的经济危机。
罗斯福总统在实施“新政”的过程中成立了“田纳西流域管理局”,以减轻洪灾的影响并发展水电。
“重建融资公司”和“公共道路局”还被授权发放赈灾贷款以修复灾毁设施,包括公路和桥梁等。
1934年,美国政府出台了《洪水控制法》,授权美国陆军工程师部队设计、兴建防洪工程。
这些措施有着一个共同的目的:创造就业机会,推动经济增长。
＊ 作者单位:中国人民大学公共管理学院公共政策与公共安全研究所(讲师、博士)。
① ＷｉｌｌｉａｍＬ.Ｗａｕｇｈ,Ｊｒ.,ＬｉｖｉｎｇＷｉｔｈＨａｚａｒｄｓ,ＤｅａｌｉｎｇＷｉｔｈＤｉｓａｓｔｅｒｓ:ＡｎＩｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎｔｏＥｍｅｒｇｅｎｃｙＭａｎａｇｅｍｅｎｔ,Ｍ.Ｅ.Ｓｈａｒｐｅ,Ｉｎｃ.,2000,ｐ.3.② 夏保成:《西方公共安全管理》,化学工业出版社,2006年6月第1版,第3页。
9 二战期间,为了确保战时生产的安全,罗斯福总统责成联邦调查局(ＦＢＩ)对战时物资生产工厂进行调查,并成立了“应急管理办公室”,负责战时生产的安全保卫工作。
随着战争形势的发展,应急管理办公室的职能不断扩大。
1941年,罗斯福取消了“联邦国防理事会”的机构设置,以“民防办公室”取而代之。
该民防办公室下辖44个州、1000个地方的国防理事会,为美国取得反法西斯战争的胜利立下了汗马功劳。
在这一时期,美国除参加了两次世界大战,还经历许多自然与人为灾害,如1811—1812年的密苏里州新马德里地震、1873年的芝加哥大火、1889年的宾夕法尼亚州约翰斯敦崩坝、1900年的加尔文斯敦飓风、1906年的旧金山地震和大火、1927年的密西西比河下游洪灾、1938年的新英格兰飓风,等等。
但当时,美国的应急管理体制尚处于摸索阶段,还没有形成统一的法律与政策来规范灾害管理。
从广义上说,美国的应急管理包括战时应急与非战时应急。
如果说应急管理平时以救灾为主,那么战时则以应战为主。
美国在两次世界大战中建立起了成熟的民防体制,为其非战时应急管理积累了丰富的经验。
二、冷战前期的美国应急管理二战结束后,美国与苏联为争夺世界霸权,展开了长达半个世纪之久的冷战对峙。
在此期间,美国的应急管理深受国际安全形势、特别是美苏关系变化的影响,但始终没有偏离一个核心:应对苏联的核打击。
1947年,美国颁布了《国家安全法》。
根据该法,美国成立了“国家安全资源委员会”,主要职责是向总统通报美国战时动员协调情况,特别是工业生产能力及关键性战略物资的储备情况。
1949年,苏联成功地爆炸了第一颗原子弹,打破了美国在世界上的核垄断地位。
为此,规避苏联的核打击成为美国应急管理的重中之重。
是年,杜鲁门政府在“应急管理办公室”名下成立了“联邦民防局”,主要职责是对民防事务提供技术支持。
1950年,美国出台《联邦灾害救援法》。
尽管该法只规定联邦政府可以在某些灾害发生时给予各州以有限的援助,但它标志着美国开始以联邦法律与政策的形式来抵御自然灾害对民众与社会的影响。
①同年,美国国会通过《联邦民防法》,规定联邦政府有权向各州及地方政府提供与装备、给养采购相关的指导、援助、协调、培训和贷款。
1951年1月,“联邦民防局”成为联邦政府的独立机构,并接管了“国家安全资源委员会”。
它所履行的职责与五角大楼在1950年成立的“国防动员办公室”相关,因为“国防动员办公室”的主要职能是确保战时物资与生产的快速动员。
1958年,“联邦民防局”与“国防动员办公室”被合并为“民防与国防动员办公室”。
总之,20世纪50年代,出于与苏联争霸和打赢朝鲜战争的需要,美国应急管理的侧重点是战争准备,而非灾难救助。
1953年,“国防动员办公室”被赋予应急准备、灾害救助协调的职能。
实际上,在整个国家机器以战争为核心运转的情况下,民防被认为事关“国家安全”的部门,其主要任务是:避免公民遭受敌国打击,保障战略物资的生产。
无疑,灾害救助在很大程度上遭到了忽视。
但是,在此期间自然灾害却经常“光顾”美国:1954年,“飓风黑兹尔”(Ｈａｚｅｌ)袭击了弗吉尼亚和北卡罗莱纳;1955年,“飓风戴安娜”(Ｄｉａｎａ)袭击了美国东北部的几个州;1957年,“飓风奥德丽”(Ａｕｄｒｅｙ)袭击了路易斯安纳和北得克萨斯。
美国联邦政府的应对策略仅限于通过临时立法向灾区增加灾害援助。
20世纪60年代初,三场大规模的自然灾害引起了美国政府的特别关注:1960年,蒙大拿发生里氏7.3级地震;同年,“飓风唐娜”(Ｄｏｎｎａ)袭击佛罗里达西海岸;1961年,“飓风卡拉”(Ｃａｒｌａ)袭击得克萨斯。
约翰·Ｆ·肯尼迪政府于1961年将民防事务与其他应急事务区分开来,在白宫内部成立专门应对自然灾害的“应急规划办公室”,②其主要职能包10①②ＲｕｔｈｅｒｆｏｒｄＨ.Ｐｌａｔｔ,ＤｉｓａｓｔｅｒｓａｎｄＤｅｍｏｃｒａｃｙ:ＴｈｅＰｏｌｉｔｉｃｓｏｆＥｘｔｒｅｍｅＮａｔｕｒａｌＥｖｅｎｔｓ,ＦｉｒｓｔＰｕｂｌｉｓｈｅｄｂｙＩｓｌａｎｄＰｒｅｓｓ,1999,ｐ.9.1968年,该机构改称“应急准备办公室”。
———作者注。
括:资源的调配与利用,灾害的救助与重建,经济稳定与政策的持续性。
民防职责由国防部内的“民防办公室”行使。
可是,就在美国应急管理重心开始向救灾转移时,1962年爆发的古巴导弹危机使美国政府再次绷紧了防范核打击的神经。
加上越南战争的爆发,美国军费开支一涨再涨。
战争准备依然占据着美国应急管理的主要地位。
20世纪60年代是美国自然灾害的频发期: 1962年,“风暴圣灰节”(ＡｓｈＷｅｄｎｅｓｄａｙ)席卷美国东海岸620英里的沿海地带,所导致的经济损失高达3亿美元;1964年,阿拉斯加发生里氏9.2级地震,并在太平洋沿岸引起海啸,造成123人死亡; 1965年和1969年,“飓风贝齐”(Ｂｅｔｓｅｙ)和“飓风卡米尔”(Ｃａｍｉｌｌｅ)造成墨西哥湾数百名美国公民丧生,经济损失惨重。
对此,美国政府的灾害应对策略依然是“撞击—反射式”的,即通过临时立法向灾区增加灾害援助。
不过,美国于1968年启动了“国家洪水保险计划”,通过了《国家洪水保险法》,以保险的形式来分担灾害成本,减少政府灾后援助的负担。
20世纪70年代初,由于尼克松政府以灵活、务实的态度发展与苏联的关系,美苏关系处于相对缓和时期。
在国内,许多州长对民防与应急职能分割的做法提出质疑,建议联邦政府将民防部门的两用资金和设备用于自然灾害的预防与应对。
1971年,民防办公室被更名为“防务民事准备局”,各州及地方获得的拨款一半用于民防,另一半用于应急。
民防工作人员要协助各州及地方政府制订应对自然灾害及核打击的计划。
1973年至1975年,美国遭受了严重的自然灾害。
特别是1974年,美国中西部爆发的龙卷风使数百人丧生。
1977年,田纳西河流域遭受特大洪灾,发生多起大坝垮塌事件。
1979年,宾夕法尼亚州的三里岛发生核电站事故。
这些都使美国政府越来越重视灾害、事故的应对。
但是,美国的应急管理职能出现了碎片化现象,被分散于5个联邦部门之中:美国通用服务局主要负责大型灾害中各联邦机构的响应协调,包括政府的持续性、物资储备、联邦准备;联邦住房与城市发展部主要负责联邦灾害救助活动的协调,包括洪水保险;1974年的《联邦火灾预防与控制法》使商业部除负责天气和预警外,还负责防火;财政部负责进口调查,核管制委员会负责电厂安全。
此外,军方还设有负责防范核打击的防务民事准备局和负责洪水控制的美国陆军工程师部队。
此时,美国有100多个联邦机构参与风险及灾害的应对与处置。
众多部门职责不清,彼此重叠,关系混乱,经常发生“势力范围”之争。
在各州及地方政府层面,应急管理碎片化现象更加明显,问题更加突出。
为此,美国的应急管理迫切地需要进行整合。
1977年,全美州长联合会指出,美国缺少一个全国性的综合应急政策。
联邦应急职能分散于诸多部门,这削弱了各州管理灾害的能力。
1978年,该联合会发表《1978年应急准备计划:最终报告》,建议联邦、州及地方政府建立平等的伙伴关系以推行综合性的应急管理;创建一个联邦应急机构,其职能包括:减缓、准备、响应与重建;在各州建立相应的机构。