国外政府绩效审计评析与我国绩效审计战略

关注环境与资源保护政策的落实情况和目标实现情况，关注环境与资源安全，及时分析资源与环境保护方 面存在的问题，提出建议，促进建设资源节约和环境友好型社会，促进建设生态文明。
公共财产的保护以及政府活动的合法性和合规性，成为绩效审计与常规审计结合的典型经验。美国的政府
审计从２０世纪７０年代就开始了由财务审计向政府绩效审计的转变，并在２００４年将会计总署更名为政府
责任总署（Ｇａｖｅｍｍｅｎｔ
Ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ
Ｏｆｆｉｃｅ），表明其崭新的战略定位：审计人员不再是政府的会计人
２．转变经济发展方式，要求审计机关关注国家宏观调控政策的落实情况 转变经济发展方式，促进国民经济又好又快发展，要求审计机关关注国家宏观调控政策的落实情况， 关注经济发展的质量，为科学决策提供可靠信息。党和国家提出转变经济发展方式，就是不仅要继续保持
国民经济快速发展，还要更加注重推进经济结构战略性调整，努力提高经济发展的质量和效益，实现速 度、质量、效益相协调，消费、投资、出口相协调，人口、资源、环境相协调，真正做到又好又快可持续
随着国家公共开支的增长和公众要求建立高效率政府呼声的不断高涨，越来越多的西方国家审计机关 从单纯的以查错纠弊和提供鉴证性意见为目的的财务收支审计和合规性审计发展到以评价和提高公共资源 使用的经济性、效率性和效果性为目的的绩效审计，其很快成为现代政府审计发展的一种主流趋势，使政 府审计的范围发生了很大变化，政府审计开始进入以绩效审计（Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ Ａｕｄｉｔ）为中心、绩效审计与 财务审计并存的现代审计发展阶段。尽管我国的政府审计起步较晚，但发展迅速。国家审计署审计长刘家 义２０１０年表示，到２０１２年，我国所有的审计项目都将开展绩效审计。本文通过借鉴国外政府绩效审计发
１．对社会公众力量的正视，要求审计关注政府责任和绩效 和谐社会的发展，公众对政府的监督力量在加强，要求审计机关关注政府责任和绩效，促进政府不断 提高管理水平。党中央、国务院历来高度重视行政管理体制改革。中共中央通过《关于深化行政管理体 制改革的意见》，提出“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评
万方数据
在绩效评估理论指导下的行政改革运动。美国政府从２０世纪６０年代中期开始推行规划（战略）——计 划——预算制ＰＰＢＳ，其历届政府都在通过绩效评估推动政府“再造”，从尼克松执政时期的目标管理、 卡特时代的零基预算到１９９３年美国国会通过《政府绩效与结果法案》ＧＰＲＡ，以立法形式将绩效评估与 绩效审计制度固定下来，主要是通过政府战略规划，年度绩效计划，年度绩效报告即绩效审计来实现对政 府机构的绩效评估。美国审计署２００３年对其政府审计本身的绩效评估带来可计量的财务效益３５４亿美元， 审计成本效益比ｌ：７８。 ２．政府绩效审计的法律法规逐渐趋于完善 凡是绩效审计开展比较好的国家，其绩效审计方面的法律和规范也是制定得比较完善的。１９９４年修 订的《美国政府审计准则》明确说明其工作范嗣包括财务审计和绩效审计两个部分。加拿大的《审计长 法》中也规定在给众议院的年度报告中，除了报告财务审计所发现的问题外，还要说明“没有适当考虑 经济和效率而已花费的款额”，规定政府审计的范围也已扩大到“３Ｅ”审计领域。瑞典制定了效益审计准 则与效益审计手册等。英国审计署１９８３年颁布了《国家审计法》，为审计署开展效益审计提供了法律基 础。澳大利亚１９９７年颁布的《审计长法》明确规定，审计署五项职责和权利中有两项涉及绩效审计。国 外许多国家的政府审计准则都包括了绩效审计准则。最高审计机关国际组织和亚洲审计组织都制定了政府
一源自文库
Ｌ社会经济发展处于较低水平
３．绩效审计规范还不健全、不完善 ４．政府绩效审计范围较窄 Ｔ政府绩效审计的外舔威胁ｆｆＨＲＥＡＴＳ） ——绩效审计面临的审计环境的困难
Ｏ政府绩效审计发展机会（ＯＰＰＯＲＴＬＮＩＴＩＥＳ） ——绩效审计将逐步成为我国审计的重要部分
图１
中国政府绩效审计发展的ＳＷＯＴ分析
（一）政府绩效审计发展优势——我国经济社会发展对全面推进绩效审计提出新需求 党的十七大报告提出，行政管理体制改革要“着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能， 形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体系。”对政府实施绩效管理是加 快行政管理体制改革，建设服务型政府的一个重要方面。２００８年３月，刘家义审计长在中国审计学会五
估机制，为审计机关开展绩效审计提供了机遇，同时也提出了需求。审计要在推动民主化进程和深化政治 体制改革方面发挥积极的作用，必须关注政府责任履行情况和政府绩效，关注政府行政的效率和效果，关
注政府在实现目标过程中面临的风险，揭露和反映政府行政过程中存在的问题，提出改进建议，促进政府
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不断提高管理水平。
国外政府绩效审计评析与我国 绩效审计战略＋
王会金
（南京审计学院２１００２９）
【摘要】绩效审计是现代政府审计的发展趋势。本文在总结国外政府绩效审计发展经验的基础上，对国外政府绩 效审计进行了全面而系统的评述，对我国政府绩效审计的发展进行了ＳＷＯＴ分析，进而提出了我国政府绩效审 计发展的战略目标和战略举措。 【关键词】政府绩效审计ＳＷＯＴ分析战略
（ＳＴＲＥＮＧＴＨＳ）、劣势（ＷＥＡＫＮＥＳＳＥＳ）、机会（ＯＰＰＯＲＴＵＮＩＴＩＥＳ）、威胁（ＴＨＲＥＡＴＳ），明确我国政府
绩效审计的战略发展目标，审计范围，并提出战略发展措施（如图１所示）。
ｓ政府绩效审计发展优势８ＴＲＥＮＧＴＨｓ） Ｗ政府绩效审计发腱劣势（ＷＥＡＫＮＥＳＳＥＳ） ——影响我国政府绩效审计开展的制约爵素 １．绩效审计的基础十分薄弱 ２．绩效审计方法和技术的研究基本上处于空白状态 ３．审计队伍难以适应绩效审计的要求
届三次理事会上，比较全面地阐述了“国家审计是国家经济社会运行的免疫系统”的理论。“免疫系统” 论告诉人们，审计监督的本质不仅仅是对国有资金的监管、看护、守卫，更重要的是要发挥警示、预警、
防范、抵御和建设的作用。因此，大力开展绩效审计是审计机关适应政府体制改革要求的重要途径。深刻
理解现阶段我国政治经济社会发展对审计机关开展绩效审计的需求，对于谋划绩效审计的未来发展目标， 科学设计绩效审计的发展对策至关重要，这也构成政府绩效审计业务发展的战略优势。
（－－）国外政府绩效审计发展对我国的启示
绩效审计理论试图创立的是一种最终能够提高效率和效果的学问。尽管是由审计机关实施，但并不是 源于传统的审计学，也不像传统审计模式那样与会计学有那么密切的联系，它在更大程度上派生于管理 学、经济学、社会学、行为科学等诸多学科。西方国家的实践对我国推进政府绩效审计有如下启示： １．政府绩效审计对政府的效率促进作用明显 各国政府绩效审计无论实施手段如何，结果均发挥了促进改善的作用。在政府绩效审计中，提出具有 建设性的改进建议并促进管理活动的改善是首要目的，监督的作用列为次之。那么如何促进其审计意见的
——我国经济社会发展对全面推进绩效审计提出新需求
１．对社会公众力量的正视，要求审计关注政府责任和绩效 ２．转变经济发展方式，要求审计机关关注国家宏观调控政策 的落实情况 ３．建设资源节约璎和环境友好型社会，要求审计机关关注资 源利用和环境保护的效率效果 ４．加快推进社会主义新农村建设和以改善民生 为重点的社会建设，要求审计机关关注国家
发展。审计机关要为实现这一目标发挥应有的作用，必须在审计过程中，关注国家有关宏观调控和经济发 展的政策落实情况，揭示和分析影响国民经济又好又快发展的问题，关注国家经济安全，科学客观地评价 国家宏观政策目标的实现情况，为党和政府科学决策提供可靠的信息。
３．建设资源节约型和环境友好型社会，要求审计机关关注资源利用和环境保护的效率效果 ２０世纪是科学技术迅猛发展的世纪，人类创造了前所未有的物质财富。与此同时，伴随而来的是人
绩效审计准则与指南。
３．政府绩效审计已建立了一套完整的绩效评价指标体系 政府绩效审计指标体系是衡量被审计单位绩效的标准。西方大多数国家都制定了详细的绩效审计标 准，如美国会计总署制定了七条公共部门绩效审计测试与评估标准，对难以量化的标准提出了“优先实 践”概念作为衡量标准，并实行“金额化”法。澳大利亚制定了详细的绩效标准，包括工作绩效、生产 率、使用率、职工允许空闲的时间等标准。
展的经验，采用ＳＷＯＴ分析法展现中国政府审计发展到绩效审计面临的机遇与挑战，以规划出中国政府
绩效审计发展的战略蓝图。
一、国外政府绩效审计的评析及对我国的启示 （一）国外政府绩效审计发展评析
国外政府绩效审计产生于２０世纪４０年代。加拿大是第一个采用效益审计的国家，１９９９年颁布的 《效益审计指南》将效益审计内容确定为包括活动的经济性、效率、效果、成本效益、对环境的影响，对
４．政府绩效审计技术和方法得到长足发展
国外政府绩效审计借鉴多种技术和方法，如对信息和数据的采集、评价和衡量审计产出、确认薄弱环 节，描述并分析因果关系，测试有关假设并解释工作业绩，测试有关论点与提议的技术支撑与方法，都是 对多年绩效审计实践经验的总结。政府绩效审计与财务审计固然有许多通用的方法，但更多是借鉴相关科 学的方法，有其自身的特点，如大量采用专项审计调查与统计分析，大范围进行跟踪审计，跨单位跨部门 组织横向审计，案例研究比较，数据资料综合与预测等。若从方法广泛性分类，有核实法、对比法、分析 法和评价法。从方法综合性而言，有系统分析法，访谈、研讨会和听证会，成本效益分析，模型评价法， 产出投入的生产函数法，公众评价法，目标预算评价法等。从其采用的技术手段而言，有风险基础审计、 审计规划模型与模型联网、网络即时绩效审计、现场实地察看与（准）实地实验、抽样和案例研究等。
贯彻实施，各个国家有其不同的做法。
２．完善的法律法规体系保障了政府绩效审计的权威性 世界各国在发展绩效审计的过程中，都先后完善了相关的法律法规，确立了政府绩效审计的权威性。
这种立法先行的审计发展模式值得中国借鉴。
３．科学的评价标准体系促进了政府绩效审计的顺利开展 英国、美国、澳大利亚、瑞典等国家在发展政府绩效审计的过程中，都制定了一整套科学的评价标
员，不再是单纯的监督者，而是国家管理的重要建设者和积极参与者，应促进联邦政府提高Ｔ作绩效、履
行对国会及美国人民的公共受托责任，以适应２ｌ世纪的新发展。发展到现在，绩效审计已占９０％以上。
２００３年，英国新的《绩效手册》颁布，标志着英国绩效评估工作进一步制度化、科学化和规范化。加拿大
审计长公署绩效审计约占每年审计项目计划总审计数额的４０％。西欧一些国家审计机关都实施绩效审计机
口剧增、资源浪费、环境污染、生态破坏等一系列社会问题，这严重地威胁着人类的生存与发展。作为宏 观调控的重要手段和高层次经济监督系统的审计，理应通过加强环境审计监督，切实履行审计职责，谋求 在经济发展与环境相互协调的可持续发展中发挥不可替代的作用，以真正实现环境保护与发展经济的双赢 战略。审计机关在审计工作中，必须关注资源利用的效率和效果，关注环境与资源保护资金的使用效益，
一
我国政府绩效审计发
展的战略目标 ’’’－＿●－＿－＿－－＿—．＿＿＿＿＿＿＿＿一 来｜来ｌｏ年我国政府
鲁器磊曩黼拟及颉资错理／么
和使用的效益情况 １．绩效审计的重点逐步转向政府 效益审计 ２．政府绩效审计的范围逐步扩大 ３．政府绩效审计的政策支持逐步增强
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绩效审计发展的战略 举措 ２．现行审计体制制约绩效审计的开展
构、资金、计划单列，推动政府审计向纵深发展，审计职能范嗣扩大，审计方式多样化，审计形态多元化。
１．政府绩效审计已成为西方各园政府绩效评估的重要子系统
政府绩效评估是一种国际化的政府改革潮流，以英美为代表的西方国家新公共管理运动本质上是一场
・本论文系江苏省社会科学基金项目（０７ＥＹＢ０５４）课题成果之一。 ７５
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准，为绩效审计的具体执行提供了可操作的依据，也促进了绩效审计自身的发展。各国都注重评价标准与
审计目标和审计环境的适应性，避免生搬硬套。 二、我国政府绩效审计的ＳＷＯＴ分析
通过西方政府绩效审计实践评析，对我国政府绩效审计具有一定的指导意义。要实现我国政府绩效审 计的全面发展，还应结合我国的实际情况。下面，通过ＳＷＯＴ分析我国政府绩效审计的优势