浅谈我国环境影响评价制度存在的问题及对策

浅谈我国环境影响评价制度存在的问题及对策

作者：王楠

来源：《中国校外教育·理论》2009年第14期

【摘要】环境影响评价制度作为环境保护法中一项重要的法律制度,是将环境影响评价及其程序、审批、法律责任进行制度化、法律化。该文在分析环境影响评价制度产生背景的基础上,归纳、总结了我国环境影响评价制度中存在的一些问题,并提出了解决对策。

【关键词】环境影响评价公众参与完善

一、环境影响评价制度

环境影响评价制度作为环境保护法中一项重要的法律制度,是将环境影响评价及其程序、审批、法律责任进行制度化、法律化。环境影响评价制度的建立和推行,为有效地减少新污染和环境破坏起到了很大作用。

环境影响评价制度首创于美国。美国1969年的《国家环境政策法》把环境影响评价规定为联邦政府环境管理的一项基本制度。1979年,我国颁布了《环境保护法(试行)》,确立了环境影响评价制度之后,又颁布实施了一系列法规和规章。2003年9月1日,《环境影响评价法》的实施,标志着我国环境与资源立法进入了一个崭新的阶段。

二、我国环境影响评价制度中存在的问题

1.法律责任不明确

法治的根本要求是法律责任明确具体,权利与责任一致,危害后果与责任一致。规划编制机关的失实的环境影响报告书一旦被决策部门所采纳,给社会带来的环境损失无可估量,而责任是轻微的。《环境影响评价法》第31条规定,建设项目应当进行环境影响评价而未报擅自开工的,对相关责任人处罚太轻,并且只有在未限期补做环境影响评价的给予处罚,如果限期补做环境影响评价的不予处罚;只有当事人逾期不补办手续的,才可处5万元以上20万元以下的罚款。这极

不合理,从某种意义上为违法者打开了方便之门,这样的规定可能会造成相当数量的建设项目“未批先建”,限期补做环境影响评价,这还能够真实、客观、全面地进行环境影响评价吗?这种评价能有效预防环境污染和破坏吗?《环境影响评价法》规定,建设单位报了未经批准而擅自开工建设的,责令停止开发建设活动,限期恢复原状,可以处以罚款,罚款作为选择性的处罚方式,不是强制性的处罚方式,在实际执法中,执法机关往往避重就轻,这样不足以起到威慑作用。

2.对公众参与的重视不够

(1)公众参与意识淡薄。虽然关于环境影响评价,公众参与的相关法律、法规已日益完善,但大多数公众缺乏相关的环境法律、法规的背景知识,对环境影响评价这一专业性很强的工作知之甚少。据有关资料显示:中国一般城镇居民当中,有44.3%的人认为对于环境破坏行为“管也没用”,9.8%的人认为“由环保部门去管”,39. 7%的人认为“不关自己的事不必管”。

(2)公众参与程序不完整。编制机关和建设单位或审批单位未采纳公众的意见,没有规定具体的反馈程序。《环境影响评价公众参与暂行办法》第30条中只规定建设单位或者其委托的环境影响评价机构的代表对公众代表提出的问题和意见进行解释和说明,而未标明具体的程序细则、时间等。

(3)公众参与滞后。按照法律的规定,建设项目进行环境影响评价是配合建设项目的不同阶段进行的,共有五个阶段。然而,《环评法》中只规定了环境影响报告书(表)的报批阶段和审批阶段进行公众参与。其他阶段均没有对是否进行公众参与做出规定。公众越早参与到环境影响评价中,就越早接触规划和建设项目,能提出一些有意义的建议,对规划部门和建设单位帮助就越大,公众的影响力就越强,越往后涉及到的专业知识越多,越复杂,并且很多决定已经得到许可或核准,很难再通过公众的影响力将其改变,公众的影响力减弱,甚至不能发挥其效力。

三、完善环境影响评价制度的建议

1.明确环境影响评价制度的法律责任

法律责任作为法的重要组成部分,它起着非常重要的作用,它是法权威性的体现。在《环境影响评价法》中,对国家环境主管部门、环境影响评价机构、建设单位等在违反法律时所应承担责任都有明.确的规定,但在个别方面笔者也认为也有不足处。笔者认为,对于建设单位向有关部门申请未批准或者虽未申请但己开工建设的单位都需承担法律责任,但对有些建设单位从未向有关部门提出环境影响评价报告书,并且也未被有关环境主管单位发现查办,并且建设单位的项目己经完工的情况。在《环境影响评价法》第4章法律责任中,应该增加对建设单位的处罚,对环境造成影响的应处以罚款,后果特别严重的应追究相关责任人的责任,构成犯罪的,追究刑事责任。

2.完善公众参与制度

(1)广泛开展环境教育工作,提高公众参与意识环境教育是进行公众参与的前提条件。相关行政主管部门、环保社团,应该定期到民众中去宣传环境保护,或开展环境教育的讲座、展览会、咨询活动等,使民众有更多机会去了解环保、认识环保。当民众具备了环境保护的相关知识,能够明白什么是“土地荒漠化”、“水体富营养化”、“光化学烟雾”等污染现象,进而也就提高了公众参与环评工作的参与力。

(2)完善公众参与程序。我们应对公众参与的程序、方式及其效力做出更为具体的规定,增强其操作性。如规定建设项目环境影响评价文件充分公开(国家规定需要保密的情形除外),确保公众知情权;公众参与建设项目环境影响评价的全过程;扩展除论证会、听证会之外的公众参与方式;扩展公众参与范围,将政策、环境影响报告表、环境影响登记表列入公众参与范围;明确按规定执行公众参与规定者的法律责任等。此外,公众作为环境影响评价的主体,应该扩大其范围。2006年3月18日起施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》第25条中虽然规定了参加听证会的人数,但未明确规定参加人员的范围,笔者认为,建设项目听证不仅只是建设项目的关系人才能参加,与建设项目无关的人,对建设项目有兴趣的人,都应被邀请参加论证会、听证会。另外,设立有关建设项目环境影响评价的司法审查制度,对国家环境保护管理部门在建设项目环境影响评价程序中没有依照法律法规进行公众参与程序,造成信息损害或程序损害,或被认为有其他违法现象的有关利害关系人均应依法提起诉讼,为公众参与建设项目环境影响评价提供更有力的法律保障。

(3)解决公众参与滞后的方法之一,就是将公众参与的阶段尽量前置于建设项目环境影响评价大纲的编制阶段。

四、结语

建设项目的环境影响评价法律制度是对环境评价制度的有力保障,建设项目的环影响评价法律制度的不断完善,使环境影响评价工作在有法可依的前提下更有效地落到实处,对创建和谐社会、维持国民经济持续、稳定、健康发展,提高人民生活质量,保护人类赖以生存的自然生态环境等,都有着重要的意义。

参考文献:

[1]国家环保局监督管理司.中国环境影响评价[M].北京:化学工业出版社,2000.4-5.