厦门市公交管理体制改革的实践与体会

厦门市公交管理体制改革的实践与体会随着区域社会、经济和人的全面健康发展，尤其是随着海峡西岸经济区重要中心城市战略地位的确立，对厦门城市公共交通运输提出了更新、更高的要求。早在十年前，厦门市委、市政府就高度重视城市公共交通管理体制的改革工作，但受诸多因素影响，改革几度搁浅。直至本届政府才真正推进了此项改革，彻底改变了体制不顺、政出多门、职能交又、管理混乱的传统计划经济体制管理模式，为构建海湾型城市大公交体系、实践“以人为本、执政为民”理念进行了有益的尝试和探索。

一、原有公共交通基本现状及存在的主要问题

（一）公交企业概况

从事公共交通运输的企业共有40家，其中；国有企业7家，社会民营运输企业33家。全市从事公共交通运输车辆2 178部，平均每万人拥有30标台，人均拥有率较高。全市已经开通公交线路161条，停靠站点的911个，停车场30处，总面积的94940平方米，可容纳1582辆公交车停放。全市营运公交日发总班次18613班次，日客运总量129万人次，年客运量5.3亿人次，其中公交总公司年客运总量3. 2亿人次。

（二）管理体制存在的主要问题

1、体制不顺，管理混乱。从国家层面上可以看到，建设部、交通部和公安部都从不同角度参与对城市公共交通的管理；从厦门本市层面更可以看到公共交通市场存在多头管

理、政出多门的状况：市公交总公司及下属分公司归属市政园林局管理；特区运输总公司和社会中巴、出租车归属市交通委管理；公安交通警察支队和市城管办参与市内公交及中巴线路、站点的安排和管理；各管理部门之间的配合问题由市城管办协调解决。

2、竞争无序，经营艰难。由于全市不同所有制的公交营运企业隶属不同主管部门，在占用公交资源、缴交税费、核定载客人数、享受财政补贴等方面的待遇轻重不同。这种在不同起跑线上出发的不平等经营，造成公交市场的竞争无序，出现违章超车、超载、超速现象，不单给群众生命安全带来威胁，而且损害了经营者与交通行为参与者的合法权益，也损害了政府威信和特区形象。

3、资源利用效率低，投融资方式单一。全市40家公交营运企业各自独立经营，争抢有限的道路资源，出现“热线”抢着开、“冷线”无车走的局面，如多种所有制的公交车辆争抢市区湖滨南路、思明北路这些“热线”，导致营运高峰期平均35秒就有一部公交车辆经过，使运力大于运量，造成运力和道路资源的浪费。长期来，厦门国有公交企业主要依赖政府投资，规模扩张缓慢，车辆更新换代乏力，无法与海湾型城市建设发展相适应。

4、社会中巴、的士尚处于粗放式分散经营状态，没有借助现代企业制度形成规模化集约式经营，从而造成管理水平低下、竞争力缺乏。

二、城市大公交体系的改革举措

厦门市公共交通管理体制改革的基本思路是：根据我市现阶段的市情，采用国有主导，政府扶持，适度竞争，多元投资，渐进发展的经营发展模式。要实现公共交通管理改革目标，就要有创新意识，要把构建城市大公交体系作为城市政治、经济建设发展的前提条件，树立起“公交优先”、“大公交体系”的观念，制定出相应的政策和把握好正确的改革方向。

（一）打破垄断，开放市场

改革开放二十年来，国有公交公司大多时间对公交市场近乎完全垄断，这种局面阻碍了我市公交市场的良性发展，也不利于国有公交企业自身的改革与发展。市委、市政府决心遵循市场自身发展的规律，打破垄断，适度引入竞争，力求营造一个开放的、公平的、有序的公交运营竞争市场。在改革策略上采用分步推进的方针：首先，公交总公司暂时保留国有全资的企业组织形式继续运营，构建公交市场的第一运营实体。同时，指导厦门经济特区运输集团有限公司控股的海沧公交公司、同安公交公司和特运出租车公司进行整合，使其成为国有控股股份公司，构建公交市场的第二运营实体。此外，按照市场经济的规律和现代企业制度的要求，引导社会中巴、出租车采取联合重组的措施，组建规范化的企业，构建公交市场的第三运营实体。2006年将第二运营实体的三家国有公交企业，即特运公交、海沧公交、同安公交等与厦门公交总公司整合，组建有限责任公司，形成投资主体多元化的现代公交企业组织模式。然后积极创新主体，在确保国有控股的前提下，积极物色国内或国外的合作对

象，构建混合所有制的股份公司。总之，我市将按照“全面规划，统一管理，国有主导，有序竞争，依法监管”的公交行业政策，鼓励民间和外资进入公共交通领域，参与行业的合资、合作、参股重组经营，形成公交经营投资主体多元化，市场主体相对集中的行业合理组织结构。

（二）改革行政干预手段

改革行政干预传统做法，是市场充分发展的必然要求。我们不仅仅将公交当作公益事业，更重要的是我们将之作为一种城市基础的产业来发展。这就要求我们充分发挥市场在公交产业资源配置中的主要作用，放弃行政直接干预做法，转向借助宏观调控手段对产业结构、发展方向等作出及时有效的调整。通过改革进一步明确政府部门不再直接管理企业，做到政企分开。国有公交企业和资产按法定程序划归国有资产监管部门，行业管理统一由市交通委一家承担，职能转变到加强政策引导和宏观调控。改革方案实施后，交通委已组织力量对岛外农村的公交线路布局的规划开展调研制定《关于组建公共交通发展咨询委员会的工作方案》、《关于成立厦门公交服务质量考评委员会工作方案》、《厦门公交线网GIS管理系统（建设方案）》、《厦门市公交场站管理规定》、《厦门市公交线路站点管理暂行规定》。同时按有关程序完成《厦门市公共交通管理条例》的立法报审工作。

（三）整合经营性资产，改革经营管理机制

1、成立国有全资的公交场站企业。城市公交场站设施属于垄断性资源，按照“场站与运营企业分离”的指导思想，

将全市的道路公共交通场站资源进行整合，合并成立经营企业。改革前，市公交总公司拥有首末站停车场35个，侯车廊636座，其中灯箱侯车廊435座。灯箱式站名牌635个，简易立竿式站名牌456个。市特运集团拥有公交停车站10个，站牌657座（多为简易立竿式站名牌）。整合后场站企业的注册资本已逾8000万元。场站企业成立后，将在全市场站布设总体规划下负责公共停车设施的建设、管理、维护和经营，从而实现公共停车设施的建设和经营市场化和产业化运作。

2、着手开发新的海湾城市公交云营实体。制定海上公共交通发展规划，改革现有海上短途客运管理体制，组建若干个混合所有制的海上公共交通企业，同时开始规划建设城市公共轨道交通。

3、建立健全公交线路特许经营制度。基于公交企业对现代都市的重要性，传统的“公交企业等于公营企业”的模式开始受到挑战，我们必须在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求一个平衡点。重新建立共用事业监督与市场机制的有效结合。我市建立的公交线路特许经营制度正是在这种背景下进行的制度创新。今后，我市新增的公交线路均应依法定程序向社会公开招投标，对历史形成的现有1 60条公交营运线路通过办理确认手续，并按运力、运量作适当调整后继续准于经营。招投标所得一部分作为公交场站、线路建设的再投入，一部分用于扶持经营公交的“冷线”。

4、推动公交票制改革。推广使用“e通卡”，筹建“公交票务结算中心”，为方便乘客和为公交企业提供服务平台。

该项改革唯一的限制对象是社会零星运营的个体公交车辆或挂靠运营的公交车辆，这些车辆暂时不准使用“e通卡”，以此来引导他们以股份合作制或参股形式加入规模的公交运营实体，以结束公交运营市的“游击队”现象。公交票制改革既充分考虑居民的承受力，又考虑企业合理的经营成本和微利。因此，从市场准入到定价均受到政府的监管。企业在准入条件中承诺维持现有票价水平不变。政府积极创造条件，逐步减少岛内外公交票价的差距。公交票价由物价部门进行成本测算，采取听证等法定程序，广泛听取各方面的意见后确定。所有经营公共交通路线的运输企业继续执行全市统一制定“公交照顾群体”的优惠标准，对老人、残疾人、中小学生等继续执行优惠待遇。

三、实施城市公交管理体制改革的几点体会

通过改革，我市城市公共交通在管理体制、思想观念、经营模式和行业管理等方面取得了较大的突破。概括起来为“三个注意”，“四个创新”，“五个确保”。

（一）“三个注意”

——注意改革全过程的慎重和透明。我市公交管理体制改革自二００三年四月份起开始组织力量开展调研，直至二00四年七月改革实施方案正式执行，前后历时一年三个月，方案大小修改达到37次。期间又充分汲取市政协专题调研的精粹，使方案得到拓深。由于此项改革涉及千家万户出行利益和事关社会、经济协调发展大局，市政府十分慎重。方案提交市政府常务会讨论时还特意安排公民旁听；方案拟

提交市委常委会研究通过前，又由常务副市长亲自向人大主任会议作了汇报说明。

——注意分步实施。改革方案在实施步骤上采取两步走的策略：第一步调整公交管理的职责分工，理顺行政管理体制，进一步推动公交市场运营实体的构建。期间抓紧制定出台《厦门市公共交通发展规划》和《厦门市公共交通管理条例》等重要的法规。

———注意加强领导。成立由两位分管市政建设口和工交口的副市长为正副组长、各相关部门为成员的“公交改革领导协调小组”，将办公室设在市交通委，从而为整个改革提供强有力的组织保证措施。

（二）“四个创新”

——在体制创新上，实行城市公共交通综合管理。过去，由于实行分散的管理模式，机构和职能交又，管理人员队伍庞大。同时经营活动所需的政府审批手续重叠、庞杂，扯皮严重等，难以为乘车人提供满意的服务。通过改革，以管理体制为切入口，实行“一城一交”的管理模式，即行业上统一归市交通委一家管理，形成统一规划，统一市场准人，统一执法尺度，从而为建立“精简、统一、高效”的行政管理机构奠定坚实基础。

———在思想观念创新上，树立“公交优先”和“大公交、大交通”的观念。有了“公交优先”的观念，城市规划部门就能将专业规划纳入城市总体规划，以满足乘客需求、方便群众出行为目标，确保公交用地需要，并在费用上给予优惠；各有关部门就能在政策上对公交企业大力扶持，除营

业税外，其他税费按政策予以减免，比如公交车免交养路费、运管费、座位费、过桥过路费，并对公交企业承担各种社会公益事业酌情给予专项补贴，以及确保公交车辆道路优先，等等。

有了“大公交、大交通”的观念，才能适应我市作为海湾型城市而促使城乡公共交通一体化步伐加快的发展趋势，切实解决城乡居民出行问题，建立起连接市区与乡镇的便捷、耗费低、服务规范的陆、海、轨道客运系统，推动社会经济的协调发展。

——在运营方式创新上，重点改造整合社会中巴车。在对国有公交企业进行改革的同时，把改造整合社会中巴车摆上议事日程。中巴车是一定时期的产物，曾经为填补国有公交企业的服务空白作出贡献。然而中巴车经营主体小而散，绝大多数属于个体经营或挂靠经营，采用一车一户的经营模式，大大降低了运输组织化程度，难以形成集约化经营。中巴经营者极度追求经济利益，经营行为不规范，在经济利益驱动下，车辆互相追逐，争抢客源，严重危及乘客安全；驾乘人员文明服务的意识差，强行拉客、转卖乘客、甩客等行为时常发生；车辆私下炒卖、转让等等这些行为都导致客运服务质量难以提高。此外由于中巴车车主只顾盈利，车辆脏、乱、差，给特区也带来负面影响。由于中巴车的经营已经不能适应我市社会经济的发展和人民群众的乘车需求，因此，在政府的引导下，我市借用股份制的现代企业组织形态，以产权为纽带，率先在集美区引导中巴车进行改革整合，将8

0％的中巴车整合到股份制企业进行集约化经营，便中巴车的运营模式发生根本的变化。

——在运营机制创新上，将国有公交企业推向市场。机制创新的一个标志是：通过改革已在我市公交市场上构建了几个混合所有制的运营主体，为我市的公交市场带来了活力。引进市场机制的目的是为了更好地发展公共交通，提高公共交通的服务水平。没有竞争就不会有发展，有了竞争才会有出路。

机制创新的第二个标志是实行公交线路专营权管理。国外、国内的实践经验都表明，实施公交专营权管理是确保公交体制实行政企分离，企业享有经营自主权，保障企业合法权益，保证服务质量，实现微利经营，建立有序的市场竞争机制的有效模式。机制创新的第三个标志是确立票价调整制度。在市场经济的大背景之下，如果公交企业的效益得不到保障，那么投资者就会对公交投资失去兴趣，公共交通就得不到长足的进步，因此在在政府宏观引导下，在坚持面向大众，吸引大众的低票价前提下，允许公交企业根据物价指数变化，依照听证程序合理调整车票价格。

（三）“五个确保”

在改革期间，各级各部门充分重视做好员工的思想政治工作，并积极运用宣传媒体，正面宣传公共交通管理体制改革的意义。在充分肯定公交企业长期以来所付出的努力和取得的成绩的同时，也要看到在管理体制和运行机制方面还存在一些与市场经济发展要求不相适应的问题，增强改革创新意识，使广大群众能理解改革、支持改革，从而达到在改革

和调整期间做到确保员工思想不散、确保公交秩序不乱，确保公交班次不减，确保公交票价不涨，确保对“公交照顾群体”的优惠待遇不变。