大企业税收遵从风险管理

大企业税收遵从

风险管理的国际借鉴研究

国家税务总局在《“十二五”时期税收发展规划纲要》中，明确将“以加强税收风险管理为导向”作为当前和今后税收征管工作的重要任务和努力方向之一。纳税遵从风险管理是税收风险管理的核心，从我国税收流失规模及现状来看，因纳税遵从度低而形成的税收流失，是当前税收征管工作面临的主要风险。然则，我国研究税收遵从风险起步较晚，起点不高，从基本理念到实务运作尚未形成成熟的理论体系。基于此，本文拟从借鉴OECD国家税收遵从风险管理的一些做法及经验，对加强我国纳税遵从风险管理进行初步探索。

一．税收遵从风险管理理论及OECD大企业税收遵从风险管理经验

（一）税收遵从的涵义

国际上对于纳税遵从行为的研究，可以追溯到1979年美国对“地下经济”所引发税收流失进行的研究。之后，世界主要发达国家争相在税收征管实践中引入纳税遵从理论，我国从上世纪90年代末开始引入这一概念。

税收遵从，也称纳税遵从，是指纳税人按照税收法律法规的规定和要求履行了相关的义务。如果纳税人在任何一个方面未能做到，就是税收不遵从。税收遵从风险指的就是纳税人未能做到税收遵从、给国家税收收入带来损失的可能性。税务机关若能对税收遵从风险进行有效管理，降低纳税人的税收不遵从度，既能依法为国家收取更多的税收收入，保证公共部门有效运转所必需的资源，又能使纳税人之间的税负更为公平，避免税收不遵从的纳税人获取税收利益，形成公平的税收环境。税务机关进行税收遵从风险管理的直接目标就是提高纳税人的税收遵从度，提高税务管理水平。

（二）税收遵从风险管理理论

经济合作与发展组织，简称经合组织(OECD)，对现代税制及税收管理问题研究颇为深入,在税收风险管理领域的研究成果也很多。1997年7月,OECD发布了一个名为风险管理的应用指引,扼要描述了将风险管理模型在税收管理领域中的运用,这是第一次将风险管理理论引入税收管理实践；2002年初的OECD战略管理论坛中提出,要对促进税收遵从风险管理的应用，特别是其在中小企业中的应用,提供更加全面的指导；2008年，OECD召开了税收管理论坛第四次会议，主要讨论大企业税收风险管理，促进大企业税收遵从。

OECD提出了税收风险管理理论，把现代管理科学和税收管理原则有机结合,主要包括以下几方面的内容:一、税收风险管理主要是指在税收管理中对提高纳税遵从这一目标产生负面影响的各种可能性和不确定性。二、促进税务机关对有限的管理资源实现最有效地使用,使资源最佳配置,控制纳税人的不遵从行为,实现组织目标。三、设计了税收遵从风险管理模型(或流程), 风险管理是一个结构化的过程，有着明确的步骤，包含风险战略管理、风险的分析识别、风险的等级评定、风险的应对处理和风险管理的绩效评估。

图：风险管理过程模型

（三）OECD大企业税收遵从风险管理主要经验

OECD的一些成员国在税收风险管理的实践方面是先行者。目前已有超过2/3的OECD国家实行了税收风险管理。这些发达国家在大企业税收遵从风险管理方面积累了大量丰富的经验。

1.设置专门管理机构

世界经济的迅猛发展带动了企业的规模不断壮大，大企业已成为各国政府重点关注的纳税人。大多数发达国家都设置了大企业税务管理机构，这些机构主要有三类：单一的中央机构，即只设一个中央机构，负责管理全国所有的大企业；带分支机构的中央机构型，即除设立一个中央机构外，还在不同地区设立多个分支机构，归中央机构统一管理；多级独立机构型，即在不同地区分别设立分支机构，各分支机构相对独立，不设统一管理的中央机构。从功能上讲，主要有两种模式：全功能型机构，将纳税咨询和辅导、纳税申报与评估、税款征收、税务审计和强制执行等所有职能集中；单功能型机构，只履行某些专项管理职能。

从部分发达国家的情况看，全功能型大企业税务管理机构一般是由单一审计功能型机构发展而来的。以美国为例，美国国内收入局（IRS）早在1975年就开始实施“大案审计项目”（简称LCAP，即Large Case Audit Program），对大企业进行集中审计，LCAP 实质上就是单一功能型的大企业税收管理机构。从1998年开始，IRS 意识到不同类型的纳税人对服务要求不同，必须针对不同的纳税人实行有差别的服务才能满足纳税人的需求。于是开始了一场大规模的机构改革，2000年，国内收入局（IRS）专门成立了大中企业税收管理局（LMSR），其机构设置模式为带分支机构的中央机构型组织，管辖范围是14万多户的大中型企业, 约占当年该国企业总数的0.2%，LMSR可以称得上是真正意义上的大企业税收征管机构。

英国国内收入局（IR）于1997年建立大企业服务局（LBS），目的

在于确保大企业和高收入者能依法纳税，帮助纳税人遵守纳税义务，提高税收遵从度，保证税收收入。

1990年1月，荷兰对其税务管理体制进行了改革，税务和海关管理总局对其组织结构进行了调整，按照纳税人类型重新设置了机构，分别成立了大企业、小企业和个人纳税人税收管理机构。

2.征管资源集中配置

运用风险管理的方法推动税收遵从，将有限的税收管理资源配置到高风险的大企业上，实现税收管理资源的最佳配置。例如，美国LMSR 采取行业问题遵从管理策略，通过将技术和经验相结合识别遵从问题，并根据这些问题在整个行业的普遍程度和其蕴含的遵从风险对问题进行排序，然后将税收征管资源集中在风险最大的领域。英国LBS 使用风险资源策略，即按照税收风险评估的结果来分配税收管理资源。这可以将最有力的税收管理资源应对风险较大的大企业，同时鼓励高税收风险大企业转化为低税收风险大企业。另外，针对国际税收风险，该机构还成立了大企业转移定价专家处，以提高对于国际风险的回应速度。

3.准确选择评估指标

不同类型的大企业具有不同的税收风险，有效的税收风险评估对于提高大企业的税收遵从度是必不可少的。因此，税务机关为了更好地利用现有征管资源，要确定不同纳税人的税收风险并对其排序。在评估风险时，风险指标的选择成为风险评估的重要环节。

大企业税收管理机构通常考虑行业共性问题、不遵从历史、纳税人的内控制度与系统完善性与可靠性、可能影响纳税人经营变化的外部因素、相关问题如果不处理对纳税人未来行为的影响、关联交易比例、财务成果的稳定性、中介机构更换的频率等，力求全面、准确地评估企业的税收风险等级。

例如，美国LMSR在选择风险指标时，主要考虑到不同类型大中型