政府决策的不可行性分析

理　论　研　讨地方政府管理2000·11

政府决策的不可行性分析

李伟权

(中山大学法政学院政治与行政学系,广东广州　510275)

摘　要:　本文从可行性论证的不足出发,论述政府决策不可行性论证的重要性及其在决策分析中的优点。并就政府如何正确对待不可行性分析作了深入的探讨,对我国政府决策过程改革具有建设意义。

关键词:　政府决策;不可行性分析;可行性分析

中图分类号:D035　文献标识码:A　文章编号:1005-3182(2000)11-0009-03

一项政府决策进行可行性分析是指运用各种技术和方法,分析政策决策是否可以实施,确定政策决策实施后获得成功的可能性,以供领导进行选择的过程。不可行性分析也称不可行性论证,是指通过各种手段否定政府决策的可行性,它在证明和发现政府决策的问题与缺陷方面具有非常重要的作用。当前,政府在进行决策可行性分析的时候,往往没有充分进行不可行性分析,或者说,作为可行性分析的过程不能够充分进行不可行性分析,从而很容易由于意外因素而导致决策的失败和错误。不可行性论证应当作为行政决策过程的重要部分而引起充分重视。

一、政府决策可行性分析的不足

行政决策在当今复杂的社会条件下,按照著名管理学家西蒙提出的最优标准:“决策时提出所有的可能方案;准确地预见所有方案的结果;根据一定的价值标准对所有这些标准进行比较。”一般来说,都是不可能得到最优决策的。所以,进行可行性分析的目的在于确定最令人满意的方案,一般要求决策必须目标正确,符合法律和政策规定,符合实际情况,并且决策能够带有收益和效果。具体来说,它应当就决策的本身目标是什么进行分析,思考选择该目标的理论和事实的根据,采取的方法是否具有可行性,决策执行者的素质是否足够,时间、地点、环境以及条件是否具备并有利于实施。其关键在于尽可能地找出该项目足以支持其实施的因素,也弄清制约因素,并进行利弊分析。总的来说,一个全面思考和经过科学论证过程的决策是可以获得信任的。但是,行政决策由于其本身的行政性因素影响巨大,领导者或部门负责人的主观作用不可忽视。一项政府决策的出台,多数是要预先确定目标和方向,然后才进行意向性的决策分析,这时候,政府决策的可行性分析过程就很容易变成一种意向性的支持性分析工作。这也是许多经过多次论证的决策在最终执行的时候仍会失败的重要原因。不经过不可行性论证的行政决策往往有可能由于各种意外原因的出现而导致执行的失效,并可能产生不可估量的损失和造成严重的后果。

另外,政府决策是一个政治性、内部性的决策过程,往往只考虑本身的环境条件因素和可行的操作能力,并容易从主观意愿出发,不能够全面地掌握各种信息,并且由于决策人员的内部性和一定程度的封闭性,也不可能全面地考虑各种因素和后果,因此,单纯的可行性分析不能够涵盖决策可能涉及的全部内容,容易以偏概全,从而会由于某些未能考虑的因素而导致决策的失误。不可行性分析恰好能够弥补这方面的不足。

二、政府决策必须进行不可行性分析

进行不可行性分析,就是从否定的态度出发,寻找一项决策的不可行之处,尽量地证明这项决策是

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行不通的,或者实施之后是不经济的,甚至会产生严重后果的,其最大特征是否定性。不可行性分析是从否定的角度来检验决策的可行性。不可行性结论如果成立,那么就说明决策不具有可行性的条件或实施后会导致失败,应当撤销;反之,就说明政府决策可行并可供选择。政府决策之所以能够进行不可行性分析,是由决策的民主性、公意性和社会性、公开性、科学性所决定的。市场经济要求政府的每项重大政策决策摆在民众的面前,政府面对的是全体社会公众,对民众负责,决策的制定在更多的情况下是国家意志和人民意志的共同表现。在决策的过程中体现的是民主性、社会性、公开性和科学性。民主的政治意识逐步成为人们的一种观念,人们要求民主参与、民主管理和民主监督,对政府决策也同样要求一定程度的参与,这不应该成为政府的压力,而是政府合理决策的一种巨大的动力,政府面对的是广大要求政治参与的社会公众,其政策必定是人民群众的公意的表现。所以,政策的出台必然是在社会公众的参与监督下,经过民主的程序和科学方法制定出来的。在这些动力的推动下,政府决策的不可行性分析就可以得到最大程度的运用,从而保证政策的正确性和有效性。

不可行性分析具有下列优点:

第一,从否定的角度出发,能够发现决策的失误之处,并可以从失误之处对决策进行修补或完全否定。否定一项决策必须提出强有力的理由,这就要求不可行性论证从最细微、最关键和最根本的地方入手,找出决策问题的关键方面进行前提性的批判,否定决策实施的前提,放大决策可能出现的严重后果,细化决策好的一面,强化必须考虑各种条件因素的影响作用,分析操作实施过程中可能出现的各种恶性变化,尽可能地从决策的制约因素即决策的“弊”的一面进行分析,从而否定决策的一方面或多方面,直致否定整个决策。当然,如果该项决策本来就不错,就很难做到这点。但是,以“鸡蛋里挑骨头”的严谨的科学态度对待决策的制定,不仅无害反而相当有益。否定即是肯定,这是辩证唯物主义的分析方法,否定的分析就是发现决策中的弊病和漏洞,为更好、更全面的决策提供参考意见和建议。

第二,不可行性论证可以避免情感因素和主观意志对行政决策的影响。无论是做出决策的人还是参与决策的人,以及未参与决策的人,在进行否定性分析的时候,通常都抛开固有的纯粹支持思想,而进行驳斥的工作。但对于参与决策的人来说,通常也还是不能够完全保证其客观性,因为他们对于自己制定的决策在心理上是支持的,行动上也会不自觉地以正当的理由来反对那些否定性的正确看法。但对于未参与决策的人来说,就可以以公正的、挑剔的态度来对待决策,反而有利于保证决策的科学性,不可行性论证最好是让那些对决策问题有研究但并没有参与决策的人来进行。

第三,否定的分析可以客观地对待决策系统的薄弱环节,可以优化决策过程。否定的每一个方面都可能是原来决策制定时所未能够充分考虑的因素,而这些因素都可能导致决策运作的困难,甚至可能导致决策的完全失败。因此,进行不可行性分析能够对决策的所有环节都进行重新的思考,并且是从更严肃的角度来进行审视,可避免不利后果的产生。

第四,进行不可行性分析可以真正做到决策民主化和科学化,从而在最大程度上防止政府决策失误和政府腐败。不可行性分析通常是由政府以外的人员来担任的,它能够保证政府决策的科学性和合理性,同时它使政府决策真正体现民主化,让更多的人参与政府的决策,这本身就是民意的体现。不可行性分析还可以把决策问题公开化、具体化,这有利于加强政府与群众之间的沟通,使人民群众全方位地监督和约束政府的行为,不仅可以防止政府决策的失误,也可以最大程度地防止腐败的产生。

不可行性论证在本质上是可行性分析的重要补充论证过程,也是现代政府决策所采取的一种有效的决策论证方式。它是现代政府科学决策的保证,也是决策民主化发展的需要。政府决策必须把不可行性分析作为可行性分析的必要步骤来操作。

三、要正确对待政府决策的不可行性分析

由于我国政府决策的政治性、内部性和封闭性,政府决策的不可行性分析在现阶段没有受到应有的重视,在政府决策的整个系统中,行政领导始终都居于决策选择的核心地位,所以最后的决策选择在很大程度上取决于领导者的态度,能否以正确的态度来对待不可行性分析,将直接影响到政府决策的效果,领导者应当做到如下几点才能保证决策的科学合理。

(一)在政府决策的过程中必须进行不可行性分

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