论行政诉讼受案范围的立法缺陷与完善

论行政诉讼受案范围的立法缺陷与完善

【摘要】由于当前我国《行政诉讼法》所规定的受案范围存在着许多缺陷，难以全面有效地保护行政相对人的合法权益，在司法实践中暴露出许多问题，因此本文分析了行政诉讼受案范围在确定方式上的局限性以及受案范围的狭窄性，并且结合了最新的行政诉讼法修订草案提出了一系列完善建议，以求完善我国行政诉讼受案范围的立法规定。

【关键词】行政诉讼 , 受案范围 , 立法缺陷 , 完善

Abstract：The accepting scope of China’s administrative p rocedure law have many defects,which is difficult to fully and effectively protect the legitimate interests of the administrative counterpart and exposes many problems in judicial practice.Therefore, this paper analyzes the scope of administrative litigation in the manner of determine and the narrow scope of the case.Moreover,this paper also give series of recommendations combined to the latest revised draft of Administrative Procedure Law,which in order to perfect the scope of China’s administrative procedure law .

Key words: administrative procedure; accepting scope; legislative defects; perfection

一、引言

《中华人民共和国行政诉讼法》是我国第一部“民告官”的法律，自颁布施行以来在保障我国全体公民的合法权益、推进依法治国、依法行政的进程以及建设社会主义法治国家等方面起着非常重要的作用，但是其自1989年颁布至今却从未修改过，不可避免的存在着一系列缺陷。一方面，由于当时立法者的立法观念、立法理论、立法技术不完善以及各方面主客观因素的影响，该法本身就不是完美无缺的；另一方面，法律必须适应社会生活的需要，社会生活是不断发展变化的，因此法律从产生之初就具有一定的滞后性，需要不断地完善。

行政诉讼的受案范围，即人民法院所受理的行政诉讼案件的范围，简单来说就是哪些行政纠纷可以由人民法院受理裁决。行政诉讼的受案范围看似简单,实际上是行政诉讼中一个非常重要的问题，其不仅决定了我国司法机关对行政主体所做出的行政行为的监督范围，而且关系到国家对于广大行政相对人即公民、法人和其他组织的合法利益的实现与保护，因此行政诉讼的受案范围问题一直都是我国立法部门以及行政法学界所极其重视的问题。

随着社会主义市场经济的发展，国家“依法治国”原则的确立、保护行政相对人利益和诉权观念的增强，司法机关在行政诉讼方面办案经验的积累，以及法学界行政诉讼理论研究的深入，当前我国行政诉讼的受案范围在立法、司法实践等方面存在的缺陷也逐渐显露出来。因此修改和完善行政诉讼法的受案范围并使

之适应社会生活发展的需要、更好地保护行政相对人的合法权益这一问题，亟待解决。

二、行政诉讼受案范围的立法缺陷

（一）现行行政诉讼受案范围的立法规定

在制定现行的行政诉讼法时，我国立法机关出于多方面的考虑对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制，主要体现在三个条文中，即第2、11、12条。其中第2条以概括式确立了行政诉讼受案范围的基本界限，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼①”；第 11 条以肯定列举式列出了属于行政诉讼受案范围的八类具体行政行为并在第二款中以概括的方式规定了除上述列举之外的其他行政行为若有法律、法规的规定也可以受理；第 12 条以否定列举式对不属于行政诉讼受案范围的事项作出排除规定。

（二）行政诉讼受案范围确定方式的局限性

从上述我国现行行政诉讼法的规定来看，我国在行政诉讼受案范围的确定方式问题上采用概括与列举相结合的混合模式，严重限制了司法机关对于行政机关行政行为的监督范围，不利于保护行政相对人的合法权益。即这一混合模式在总体概括之内，将应受理的案件与不应受理的事项各自作出具体划分，但这一划分之后，各自的边界却未能紧密对接，形成了一些既不属明确规定应受理、又不属明确规定不应受理的空白处，在这一空白处出现的行政纠纷显然是法律未作调整的。②列举式规定存在着无法囊括和穷尽所有行政行为的明显弊端, 导致肯定性列举和否定性列举之间存在广泛灰色地带, 某一案件能否进入行政诉讼可能成为盲区。③

简而言之，这种混合的方式容易导致在司法实践中出现对于广大行政相对人权利的救济空白，即行政相对人的合法权益受到侵害时，若该合法权益既未被肯定列举所规定也未被否定列举所排除，且相关的法律、行政法规也尚未出台，人民法院受理案件时往往会将其排除在受案范围之外，则行政相对人受行政机关所侵害的合法权益一般无法得到及时有效的司法救济，这显然与行政诉讼法的立法目的背道而驰。

（三）行政诉讼受案范围过于狭窄

1.行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为，将抽象行政行为排除在外

我国现行的行政诉讼法及相关的司法解释都没有将抽象行政行为纳入受案范围，这就会使一些行政机关违法的抽象行政行为被排除在司法审查的范围之

①《中华人民共和国行政诉讼法》第二条。

②方世荣：《论我国行政诉讼受案范围的局限性及其改进》,载《行政法学研究》2012年第2期，第16页。

③王麟:《重构行政诉讼受案范围的基本问题》, 载《法律科学》2004 年第4 期，第35页。

外，得不到有效地司法监督和必要的规制，也导致受该抽象行政行为所侵害的行政相对人且往往是比较多的人由于难以行使诉权而得不到救济。同时，即使某一侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为已经由人民法院判决撤销或变更，但是该具体行政行为所依据的行政机关的抽象行政行为却仍然合法地存在，并且一般是反复适用的，这就很容易导致同一个抽象行政行为的多次侵权。由此可见，抽象行政行为对社会所造成的伤害结果远远大于具体行政行为，其很容易导致行政机关较大范围内的侵权而得不到及时有效的规制，较多的行政相对人权益受到侵害而得不到司法救济，这实际上完全背离了行政诉讼法的立法目的。

2.否定内部行政行为的可诉性

我国的行政诉讼法将行政机关工作人员的奖励、任免的决定等视为行政机关的内部行政行为，且排除在受案范围之外。但是实际上这些内部行政行为却关系到行政机关工作人员作为普通公民所享有的许多基本权利，当行政机关工作人员在其自身的合法权益受到行政机关侵害时，只能寻求行政系统内部的手段解决，而不能行使其另一方面作为普通公民所享有的诉权，这很明显是不公平的，因此不应当排除内部行政行为的司法救济方式。

3.保护的权益范围过窄，仅限于公民的人身权和财产权

从《行政诉讼法》的法律条文中可以看出，我国行政诉讼的受案范围集中在公民、法人及其他组织的人身权和财产权两种类型，这种规定使得公民、法人及其他组织除这两种权利之外的其他合法权益得不到切实有效的司法保护。这就表明，作为行政主体的行政机关可以对行政相对人除人身权和财产权之外的其他合法权益进行处置而不承担任何法律责任，这显然与《行政诉讼法》保护公民、法人和其他组织合法权益以及监督行政机关依法行使职权的立法目的背道而驰。

4.未明确规定法律法规授权的其他公权力主体的行政行为能否纳入行政诉讼受案范围

我国现行的《行政诉讼法》，对于诸如基层群众自治性组织、行业协会、社会团体、事业单位等由法律法规授权或者相关行政机关委托的，能够行使行政行为的社会团体和其他组织依法或依照授权、委托所行使的具有法律效力的行政行为，并未将其明确纳入行政诉讼的受案范围。这就导致实践中公民、法人及其他组织的合法权益受到上述公权力主体的侵犯而得不到切实有效的保护和救济，此外，这也不利于监督和规范上述公权力主体所实施的行政行为，极易导致权力的滥用。

5.尚未规定公益诉讼，不利于保护公共利益

实践中，行政机关的行政行为侵犯社会公共利益的案件层出不穷，但是我国行政诉讼法及其相关的司法解释都没有规定公益诉讼，并没有将此类案件纳入行

政诉讼的受案范围。这导致那些侵犯社会公共利益的行政行为游离在司法监督之外，当行政机关的行政行为损害了社会公共利益且并没有直接侵犯到公民个人的人身权与财产权时，无法向法院提起行政诉讼，使得此类行政行为得不到规制和纠正，社会公共利益受到行政行为侵害的现象越来越多、越来越严重。

6.对被诉行政行为的司法审查仅限于合法性审查

根据我国《行政诉讼法》的规定，在对被诉行政行为进行审查时，一般只进行合法性审查，而不进行合理性审查，这在一定程度上限制了人民法院对行政行为的监督，那些合法但实际上并不合理的行政行为得不到司法的有效规制和纠正，行政相对人的利益无法得到切实的保护。同时，这也在一定程度上加大了行政自由裁量权的范围，限制人民法院对这些行政自由裁量行为的监督，极易导致行政机关钻这个法律空子滥用自由裁量权，而受侵害的行政相对人又无法对这些滥用自由裁量权的行政行为提起行政诉讼，或者即使法院受理了也不对其合理性进行审查最终因行为合法而败诉，不利于保护广大行政相对人的合法权益。

从以上六个方面可以看出，现行行政诉讼法所规定的受案范围明显过于狭窄，不利于维护行政相对人的合法权益，显然与行政诉讼法制定实施的宗旨、目的所不符。因此，修改行政诉讼法，完善和扩大行政诉讼的受案范围，就成为解决我国目前行政纠纷争议众多、但全国各级人民法院所受理的行政案件数量却极少，行政相对人的合法权益得不到及时有效的司法保护和救济，行政机关的行政行为受到司法监督的范围有限等困境的必须途径。修改行诉法，扩大行政诉讼受案范围的意义是多方面的，首先，它有利于保障人权，维护公民人格尊严；其次，它有利于切实减少社会矛盾，促进社会和谐；第三，它有利于加强对行政机关的监督，防止行政滥权和行政不作为；第四，它有利于增强广大国民的法治观念和法律意识。①

三、行政诉讼受案范围的立法完善

（一）改变和完善行政诉讼受案范围的确定方式

针对现行行政诉讼法关于受案范围确定方式的缺陷, 重构行政诉讼受案范围制度，学者们有着多种方案，笔者赞成其中采取概括式的肯定规定加排除式的否定规定方式的方案。具体来讲, 排除的事项应当限于两种情况: 一是司法不能, 即不属于法律问题, 无法由司法机关依法作出裁判的情形或司法机关无力承担的问题如国家行为、内部纪律问题等; 二是由司法解决不具有优势的问题, 如公安机关的刑事侦查行为、行政立法行为等。②采取这一确定方式，能够避免上文所述的灰色地带的出现，既能够扩大受理行政案件的范围，切实充分地保护行政

①姜明安：《扩大受案范围是行政诉讼法修改的重头戏》，载《广东社会科学》2013年第1期，第22、23页。

②李劲：《行政诉讼受案范围的局限与重构》，载《法学杂志》2005年第5期，第76页。

相对人的合法权益，同时也有利于司法实践，减少了行政诉讼立案受理争议。

（二）将部分抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围之内

抽象行政行为较之于具体行政行为，具有适用对象的广泛性、反复适用性等特点，因此将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，有助于更广泛更有效地保护广大公民、法人及其他组织的合法权益，减小由于抽象行政行为的违法而产生的广泛影响，与此同时还有助于对行政机关的抽象行政行为进行监督，大力推进依法行政。抽象行政行为包括行政法规、规章和规范性文件，当然不能够将所有的都纳入到行政诉讼的受案范围，其中行政法规和规章属于行政立法行为，是由《立法法》所监督和调整的，不宜纳入行政诉讼的受案范围。

在我国，规章制定的主体众多，存在一些部门利益和地方保护主义现象，也确有相互冲突、行政法制不统一的问题;从长远看，对规章的合法性进行司法审查，有利于从根源上解决行政争议，保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护行政法制统一。①但是，由于目前将规章纳入行政诉讼受案范围的条件尚不成熟，所以从现实可行性方面考虑，当前可纳入行政诉讼受案范围的只应限于规章以下的规范性文件。因此，在不久前的十二届全国人大常委会第六次会议上提请审议的行政诉讼法修正案草案中，增加了第十四条”公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”

(三)内部行政行为的可诉性

内部行政行为在此主要是指行政机关对其内部工作人员实施奖惩、任免等涉及个人权益的决定。目前,我国的内部行政管理缺乏公开性、公正性和规范性,无法接受来自外部的有效的司法审查,尤其是行政机关工作人员的权益受到严重侵犯时,不赋予其诉权,而要求其在行政系统内部寻求解决是不公平的。②由于行政机关工作人员具有公务员和公民的双重身份,出于行政自身的需要,对他们的一部分民事权利给以限制是有必要的 ,但是这种限制的目的，在于保障行政管理的公正与有序，而且,这种限制不应当剥夺行政机关工作人员的宪法权利，如果宪法权利被随意限制,就与基本权利约束国家权力的要求相矛盾,因此,行政诉讼法剥夺公务员依照宪法享有的诉权是不必要的,也是违宪的。③因此，有必要将行政内部行为纳入行政诉讼的受案范围，以保证行政机关工作人员的合法权益特别是其作为普通公民所享有的基本的宪法性权利得到切实有效的维护，使行政机关的内部行为得到有效地司法监督，从而更加公平、公正、合理。

①方世荣：《论我国行政诉讼受案范围的局限性及其改进》，载《行政法学研究》2012年第2期，第18页。

②陈少华：《内部行政行为可诉性研究》，载《行政与法》2001年第4期，第32页。

③姬亚平：《行政诉讼受案范围扩大之研究》，载《河北法学》2004年第7期，第152页。

另外，其中有关初任公务员报考录用、聘用和丧失公务员身份的解聘、辞退、开除等人事管理决定应当首先先纳入行政诉讼受案范围，这是由于二者都不具有公务员身份，其中关于初任公务员报考录用、聘用的决定所针对的对象是还不具有公务员身份的公民，理所应当纳入行政诉讼的受案范围；而对于公务员的解聘、辞退、开除等决定一经作出当事人就丧失了公务员身份，可以以普通公民的身份寻求司法救济，此外这些处理决定所涉及的是当事人劳动权等极其重要的宪法权利，不得被随意剥夺和限制，因此应当将这类行政行为纳入行政诉讼受案范围。

（四）扩大行政诉讼所保护的权利类型

扩大行政诉讼所保护的行政相对人的权利类型，由现行行政诉讼法所规定的人身权、财产权出发，逐渐扩大到公民的其他合法权利如政治权利、劳动权、受教育权、休息权等，使行政相对人的合法权利得到最广泛最切实有效的保护。这是因为，公民、法人或者其他组织的合法权益在行政法上并不仅仅表现为人身权和财产权,它还有其他权利表现形式，对其他形式的权利保护的重要性并不亚于对人身权和财产权,且司法权功能可以实现对这种权利表现形式的保护目的。①根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼保护的权益范围仅限于人身权与财产权，目前法院在受理案件时，虽然对人身权和财产权已作了扩张性解释，将受教育权、劳动保障权等权利纳入行政诉讼保护的权益范围之列，但由于在立法措辞上未能作出明确的规定，也极易造成许多合法权益得不到应有的司法救济。②因此，在修改行政诉讼法时，应当将受案范围扩大到公民的“一切权利”，而不应仅限于公民的人身权和财产权这两种权利类型。

在十二届全国人大常委会第六次会议上提请审议的行政诉讼法修正案草案的第四条中，扩大了受理行政案件的权利类型，将“行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇”等纳入了受案范围。但是这些还远远不够，还有许多其他的公民权利需要得到行政诉讼法的保护和救济。

（五）监督和救济其他公权力主体

实践中，由法律法规授权或者行政机关委托的、能够实施行政行为的其他公权力主体，诸如基层群众性自治组织、行业协会、社会团体、事业单位等，并未有相关的法律予以监督与保护。立法机关应当将此类公权力主体所实施的行政行为纳入行政诉讼的受案范围，这样既有利于对其所实施的行政行为进行监督，防止这些主体行政权力的滥用，保护广大公民、法人和其他组织的合法权益，也有

①章剑生：《有关行政诉讼受案范围的几个理论问题探析》，载《中国法学》1998年第2期。

②杨凯：《行政诉讼受案范围的扩大与完善》，载《法制与社会》2008年第1期，第113页。

助于这些主体在其自身的合法权利受到侵害时予以司法救济。因此，十二届全国人大常委会第六次会议上提请审议的行政诉讼法修正案草案，在原来的《行政诉讼法》第二条中增加一款，作为第二款：“前款所称行政机关，包括依照法律、法规授权作出具体行政行为的组织。”这一规定实际上就将受案范围扩大到一切依照法律、法规授权的其他公权力主体，进一步对这些主体进行监督和救济。

（六）增设行政公益诉讼

目前，行政主体的行政行为侵犯公共利益的案件日益增多，为了切实有效地维护公共利益，我国行政诉讼法有必要将公益诉讼纳入到受案范围之内。所谓行政公益诉讼，是指如果公民或组织认为行政主体的行政行为违法，侵害了社会公共利益时，即使此行政行为与自身无直接利害关系，并没有实际侵犯自己的人身权或财产权，但是为了维护公益，他们可以向特定机关提出诉讼请求，由该机关依法向人民法院提起的行政诉讼。实践中，我国公民保护公益的意识与诉权意识并不高，能力不足，时间、资金、精力也有限，公民个人是很难与行政主体抗衡的，因此可以由检察机关启动公益诉讼。同时，普通公民可以采取向检察机关检举、告发形式参与, 此外应当允许公益性社会团体及某些自治性组织,对行政机关侵害社会公共利益的行为起诉，因为某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者地位,如消费者、残疾人等,更有赖于其所属社团的保护。①针对侵犯公共利益的行政行为，由特定机关或团体、组织向人民法院提起行政诉讼，这种做法有利于行政诉讼法根本目的和宗旨的实现，切实保护公共利益。

（七）将行政自由裁量行为纳入行政诉讼受案范围

我国《行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”,即我国行政诉讼只审查行政主体的行政行为是否合法,一般不作合理性审查。仅仅在《行政诉讼法》第54条第4款规定:“行政处罚显失公正的,可以判决变更”，这里显失公正的处罚是指合法但不合理的处罚,人民法院可以判决变更,表明人民法院对此行为的合理性享有司法审查权。但是随着社会生活的不断发展，行政机关的行政自由裁量权会越来越大，这些行政自由裁量行为不仅对广大行政相对人的合法权益有着直接现实的影响，还关系到行政机关自身的公信力和权威，因此仅仅在这一小小的范围内法院可以进行合理性审查是远远不够的，将行政自由裁量行为纳入行政诉讼受案范围，将合理性审查纳入行政诉讼的审查范围是依法行政的必然要求，也是社会发展进步的需要。因此,突破行政审查内容上的限制,将行政机关的自由裁量行为是否合理纳入司法监督范围,既是依法治国的需要,也符合国际潮流。②

①胡莹：《浅谈我国行政诉讼受案范围的现状及其完善》，载《湖北经济学院学报》2008年第5卷第1期，第90页。

②姬亚平：《行政诉讼受案范围扩大之研究》，载《河北法学》2004年第7期，第153页。

四、结语

行政诉讼的受案范围，关系到我国对广大公民、法人和其他组织合法权益的司法保护力度, 同时也决定了我国司法权对行政权的监督范围与力度，规制着司法权与行政权之间的关系，自从1989年我国《行政诉讼法》颁布实施以来，行政诉讼受案范围的问题一直是立法部门、行政诉讼法学界乃至于整个行政理论与实践中所不可回避的重要课题。今年是我国《行政诉讼法》大修之年，行政诉讼的受案范围存在着许多立法缺陷和限制，毫无疑问面临着诸多调整与完善。综上所述，我国的立法部门应当尽快对当前行政诉讼受案范围的立法缺陷予以完善，并结合我国的具体国情以及长期以来的司法实践经验逐渐转变为有利于行政相对人的的立法状况，最大限度地保护广大行政相对人的合法权益、给予其司法救济，对行政机关的行政行为进行有效的监督和规制，促进国家行政机关依法行政，进一步推动我国依法治国进程，促进社会主义法治国家事业的发展和完善。

参考文献

【1】姜明安：《扩大受案范围是行政诉讼法修改的重头戏》.《广东社会科学》，2013年第1期。

【2】方世荣：《论我国行政诉讼受案范围的局限性及其改进》.《行政法学研究》，2012年第2期。

【3】章剑生：《有关行政诉讼受案范围的几个理论问题探讨》.《中国法学》，1998年第2期。

【4】姬亚平：《行政诉讼受案范围扩大之研究》.《河北法学》，2004年第7期。

【5】李劲：《行政诉讼受案范围的局限和重构》.《法学杂志》，2005年第5期。

【6】王麟：《重构行政诉讼受案范围的基本问题》.《法律科学》,2004 年第 4 期。

【7】胡莹：《浅谈我国行政诉讼受案范围的现状及完善》.《湖北经济学院学报》，2008年第5卷第1期。【8】杨凯：《行政诉讼受案范围的扩大与完善》.《法制与社会》，2008年第1期。

【9】陈少华：《内部行政行为可诉性研究》.《行政与法》，2001年第4期。

【10】赵玄：《行政诉讼受案范围的立法重构》.《学术论坛》，2013年第6期。

鸣谢

时间如梭，转眼毕业在即，回想在大学求学的四年，心中充满无限感激和留恋之情。感谢母校为我们提供的良好学习环境，使我们能够在此专心学习，陶冶情操。谨向我的论文指导老师汤洪源老师致以最诚挚的谢意！本文的写作得益于她的悉心指导，在论文撰写过程中一直保持着邮件的交流。

另外，我必须感谢我的父母。焉得谖草，言树之背，养育之恩，无以回报。作为他们的孩子，我秉承了他们朴实、坚韧的性格，也因此我有足够的信心和能力战胜前进路上的艰难险阻；也因为他们的日夜辛劳，我才有机会如愿完成自己的大学学业，进而取得进一步发展的机会。

最后，我必须感谢我的同学和朋友，正是在论文撰写过程中与他们的交流、相互提建议、改错，我才能得以顺利完成该论文。