城市中心区控规编制方法创新的再探索——以光谷中心区控规为例

度、建筑高度、绿地率等指标进行控制，这一套指标数据的组合更多的是面向管理，对应规 划管理要素提供技术指标依据， 而在面对市场复杂需求的冲击时， 传统指标体系无法做到与 市场需求直接对话。 比如地块用地性质、 建造面积与容积率构成一组决定土地开发的核心数 据， 但在地块项目建设及运营过程中， 单纯用这组数据并不能直接反映实际业态的建设情况， 这就导致规划编制过程中无法对开发总量及指标分配从市场的角度进行修正， 在规划管理过 程中也无从针对市场需求进行权衡。
2、控规不适应性的主要表象及剖析
2.1 指标体系应对市场冲击的不适应性
控规在实际操作中，面对市场的不断冲击频繁面临调整，是一个不争的事实。控规的调 整主要集中在用地性质调增及指标调整上， “目前在城市规划实施中，普遍有一半左右的建 设项目程度不等地变更了控规规定内容” [5]。其主要问题在于，指标体系确定的过程中缺乏 对城市或地区总体容量的研究、 公众参与质量低、 编制过程相对封闭、 缺乏动态应对机制等， 导致其缺乏基本的科学性和客观性。在实际编制过程中，有时地块的主要经济技术指标“仅 根据规划师的人为感性认识和惯常经验想当然的确定，缺少足够的科学依据和说服力” [6]，
2.3 控制内容应对规划管理的不适应性
在规划管理过程中，控规的不适应性主要表现在两个方面：其一，控制内容契合程度不 高，造成规划管理效率上的损失；其二，在使用过程中缺乏灵活性，缺少对“刚性弹性”把 控的相应机制，往往在市场多元需求下，控制内容过于呆板，陷入“刚性不刚、弹性不弹” 的尴尬。究其原因，可归结为在编制内容方面，往往显得千篇一律、缺乏针对性，或多或少 存在着对于上位规划及相关规范的盲目照搬， 忽视了不同地域控制要求的差异。 城市中心区 功能混合度极高，空间要素构成复杂，规划管理所面对的问题更加多元化，也对控规的编制 提出了更高的要求[6，7]。
2.2 运行程序应对多方需求的不适应性
控规在编制过程中，非政府、非规划专业人员尤其是相关利益主体通常被排除在外，在 控规的审批过程中，更加缺少多方参与机制，仅仅依照法律规定的公示及听证程序，无法做 到充分聆听各方利益主体的诉求并予以整体权衡。 尽管近年来在实践过程中， 大多数控规在 编制过程中均加强了与相关利益主体的沟通， 但机制的缺失是造成其不适应性的根源。 控规 所表现出的程序上的相对不透明以及多方参与机制的缺失， “直接影响了控规内容的可接受 性，为控规的实施埋下了利益冲突的隐患” [8]。城市中心区是城市中各方利益博弈最激烈的 区域，各方需求集中程度最高，在这个区域，城市建设活动密集且频繁，控规在实施过程中 可能遭遇的矛盾突出，加剧了其在应对多方需求上的不适应性[8] 。
图 1：光谷中心区区位示意图

光谷中心区位于武汉东湖国家 自主创新示范区（以下简称“东湖
图片来源：笔者自绘
示范区” ） ，总规划面积约 23.5 平方公里，分为一般区与核心区，核心区约 8.1 平方公里， 是行政办公、商业商务、文体娱乐等功能高度集聚的区域，其他区域为一般区，以居住功能 为主，作为核心区城市活力的支撑。光谷中心区是东湖示范区创新产业的服务核心，以科技 金融服务为主，周边高新科技产业园区发展成熟（如图 1） 。
城市中心区控规编制方法创新的再探索 ——以光谷中心区控规为例
毛一凡，胡怡婷
摘要:控规在规划管理及城市发展中发挥着关键的作用，当前控规所表现出的不适应性主要体现在三个方 面：指标体系应对市场冲击的不适应性、运行程序应对多方需求的不适应性以及控制内容应对规划管理的 不适应性,作为城市开发建设最为活跃以及各方利益博弈最为激烈的区域， 城市中心区的控规编制更具复杂 性及代表性。本文以城市中心区为研究范围,从建立动态指标体系、强化多方参与沟通机制以及控制内容面 向管理三个方面尝试解决控规在实际操作过程中所表现出的一系列不适应性，对城市中心区控规编制方法 创新进行探索，并通过光谷中心区控规的编制实践进行验证。 关键词:城市中心区 控制性详细规划 编制方法创新 动态机制 光谷中心区
“难以想象，少数几个规划师竟然可以预先很多年决定一个地区的长远开发方案” [2]，终极 蓝图式的传统控规编制方式所确定的指标体系， 应对发展需求不断变化的市场冲击， 不可避 免的显现出不适应性，这种不适应性在城市中心区的控规编制与实施过程中显得更加剧烈
[2,5-8]
。 传统控规在指标体系建立上一般以容积率的确定为核心， 并对地块的建筑面积、 建筑密
展空间载体的城市更是以日新月异的速度不断变化， 城市中心区正是城市发展最为集聚的区 域，其发展的动态性与复杂性更加凸显了控规的不适应性。 城市中心区根据区位及建设时 序不同，可区分为旧城中心区与新 城中心区，在控规编制角度，旧城 中心区较之新城中心区在用地现 状、权属分布、建设条件等方面更 加复杂，编制过程中需解决的技术 细节更为繁琐，而在编制方法上二 者并无本质区别。笔者选取新城中 心区（光谷中心区）案例作为理论 研究的载体，意图去除繁琐复杂的 外部性因素，探讨城市中心区这一 复杂区域控规编制上的一般性特 征，探索方法创新。
1、城市中心区与控规概述
控制性详细规划（以下简称“控规” ）作为我国城市土地使用权出让转让的基本依据和 规划调控的重要手段， 为规划管理提供直接有效的操作方法， 在规划管理及城市发展中发挥 着关键的作用。然而很长一段时间内，由于在实施过程中约束力不强而屡遭修改，使得控规 更多的被认为是一种技术手段。随着《城乡规划法》的出台，明确了控规的法定地位，强化 了控规在城市规划实施管理中所发挥的核心作用， “但是，现实中控规的尴尬境况绝不仅仅 是由于其法定地位欠缺造成的， 其自身存在着功能定位含糊、 管制内容和技术手段难以适应 发展需要等方面的不足” [1]，控规普遍表现出的技术层面不足致使其控制内容不同程度显现 出与发展需求的不适应。在新的发展背景下，更需不断提升控规的实效性与适应性，在编制 方法上寻求突破[1-3]。 城市中心区是一个相对特殊的城市区域，在一定范围内几乎涵盖了城市所有的公共服 务职能， 是城市经济活动的主要载体， 在规划层面作为一个完整功能区进行探讨具有典型意 义。 “城市的飞速发展和社会经济转型，使城市中心区的商务、商业、娱乐、行政等多种功 能高度混合” [4]，城市中心区无疑是城市开发建设最为活跃以及各方利益博弈最为激烈的区 域，土地利用情况复杂、功能多样、开发强度高、建筑密集，城市中心区的这些特征决定了 控规编制的复杂性。同时，随着我国经济结构调整与经济体制转型步伐的加快，作为经济发