行政法上的公共利益

浅谈行政法上的公共利益

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浅谈行政法上的公共利益

彭云业瓮洪洪摘要:对公民基本权利和自由的确认与保障,是宪政的本质。行政机关只有追求公共利益时才能对公民的权利进行必要的干预。因而公共利益不仅限定了公民的权利界限,也为行政机关的行政权力界定了边界。然而公共利益是一个典型的不确定性概念,行政机关掌握着巨大裁量空间。为避免行政机关盗用公共利益之名而谋非公共利益之实,应在立法、执法及司法等环节中对公共利益予以界定和审查,把行政机关的权力限制在合理范围之内。

对公民基本权利和自由的确认和保障,是宪政的本质核心,也是国家存在正当性的标准之一。然而公民的基本权利并非漫无边界,行使时也并非毫无限制,既不能侵犯或损害其他权利或其他主体的权利,更不能违背公共利益,否则将不受法律保障,反而要受到法律惩罚。行政法上依公共利益对公民基本权利进行限制正是基于此。但由于公共利益是一个高度不确定的概念,部分行政机关出于部门利益或其他目的随意解释,甚至将商业利益解释为公共利益,侵害公民基本权利,严重损害了法律的权威。因此,笔者希望通过分析行政法中的公共利益概念,来明晰其内涵,并通过立法、行政、司法等环节防止行政机关滥用自由裁量权。

公共利益概念及其历史背景

公共利益是一个高度不确定的概念,虽然我们可以举出环境保护、公共卫生等很多公共利益的例子,也可以举出商业这样的非公共利益,但我们还是很难说清公共利益究竟指什么。不过我们仍然可以从两个方面来加以判断,即将公共利益一词分解为“公共”和“利益”。“利益”是指主客体间的一种关系,这种关系不限于物质上的利益,还包容文化、风俗、宗教、理念上的利益,因而利益的有无尤其是文化风俗上的利益与主体的感觉关系密切,有时甚至是主体对客体的一种价值判断。而价值判断在一个多元的社会里也就意味着没有固定的答解,因而在公共利益内

容上见解不一,从而导致法律规定上公共利益内容上的不确定性。另一方面,“公共”蕴含有“开放”的意义。这一点经济学上的研究最多也最深刻。在经济学上,公共利益具有两个显著特征:供给的连带性和排除他人消费的不可能或无效率。供给的连带性是指公共物品一旦生产出来,无论其使用者是增加或减少,都不影响该公共物品的供给。而排他性则指公共物品一旦生产出来,就无法排除特定人的消费或者排除特定人消费公共物品的成本会很高。“供给的连带性是胡萝卜,它使合作性的集体决策有利于所有的人;而排他性原则的缺失却是苹果,它把个人诱入独立的不合作行为。”[1](P16—17)也就是说,公共利益在实体上不可分,在享有上不能独占。“公共利益所具有的数量不能像私人利益那样划分,不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点。”[2](P64)在享有上也不能为某些人独占而排除他人的享有。如国防,我们既不能分割给某些人享有,也不能排除某些人的享有。

法律规定的概念通常要明确,因为法律规范以权利为中心,如果概念模糊,边界不明确,就可能造成权利边界的模糊,导致公民在行为时无所适从,法律规范也就失去了指引公民行为的作用。而公共利益在利益内容及受益对象上均不确定,而且随着时代变化导致的国家任务及作用的变化而形成新的公益内容。如环境保护在19世纪并未列入公共利益范围,而现在则显然属于公共利益范畴。那么为什么法律还要规定公共利益这样一个不确定的概念呢?笔者以为主要原因在于时代的变化及国家职能的转换。封建时代,民众深受政府压迫之苦,对政府和权力深自警醒,洛克、孟德斯鸠等启蒙思想家为此设计了弱政府、强社会的政府模式,以公民权利及三权分立制衡来限制政府权力,政府的权力只限于“守夜”,提供社会治安、国防安全等服务,国家职能甚为消极。这一时期,人身自由、精神自由以及经济自由等近代宪法中的“三大自由”是人权的基本形态,其中又以经济自由尤其是财产权为整个权利的中心,私权神圣不可侵犯,其行使也不受限制。政府权力受到严格控制,不能借助模糊规定扩大行政权力。当时社会事务也相对简单,立法机关可能通过立法活动从容应对。但随着市场向纵深发展,社会分工趋于复杂,社会关系也随之

复杂化,市场弊端日渐突出,两极分化、阶级阶层之间的矛盾加剧。在此背景下社会权利开始兴起,以议会为中心的立法国家逐渐淡出,行政权扩大,司法国家化,传统自由国家向福利国家演进。二战之后,现代宪法的价值原理进一步确立和推广[3](P24)。1966年12月9日《经济、社会及文化权利国际公约》第四条规定:“本盟约缔约国确认人民享受国家遵照本盟约规定所赋予之权利时,国家对此类权利仅得加以法律明定之限制,又其所定限制以与此类权利之性质不相抵触为准,且加以限制之惟一目的应在增进民主社会之公共福利。”最终确认了公民经济、社会及文化权利。整体上世界各国由消极国家向积极国家转变。在这一大的背景下,由于立法机关对社会反应不够灵敏,在许多情况下,行政机关必须根据形势主动提供服务,而不能等待立法机关立法以致错失良机,甚至行政机关有时必须做出选择,而立法机关又无法为行政机关的选择预设备选项。这样,立法机关在法律中设定公共利益这样的不确定性概念就可以赋予行政机关判断权余地,从而舒缓了立法与实践的紧张。当然,这并不排除其他做法,比如通过委任立法赋予行政机关制定行政规则权力。

公共利益与私人利益关系及其立法体现

行政法中,公共利益优先是隐含的前提,行政机关以公共利益的代表面目出现,其对私人利益的干预行为也因此而具有公定力、确定力、拘束力和执行力,在行政法律关系中处于强势地位。如何看待公共利益与私人利益及政府的关系,直接影响公共利益在法律适用中的理解。因此,我们有必要对此进行分析。

首先可以看到,公共利益与私人利益具有一致性。这一点,早在18世纪,古典经济学家亚当·斯密就曾在观察中敏锐地发现:“任何人向人提出任何形式的交易建议时都是这样想:给我所需要的,我就给你所需要的——这是每一项交易建议的含义;而我们从这种互利的行动中所获得的会比我们所需要的还多。我们之所以有丰盛的晚餐并不是得自屠夫、酿酒商人或面包师傅