浅论优化税收征管模式

浅论优化税收征管模式
改革涉税审批制度是优化我国税收征管模式的根本契入点，不改革现行涉税审批制度，优化税收征管模式就无从谈起。

优化税收征管模式，既要尊重国情、省情和市情的客观实际，更要尊重税收征管的客观发展规律。

一、涉税审批制度的改革
税收征管模式的改革与优化是个系统工程，并不是简单地重组机构、界定职责那么简单，它涉及到税收征管的体制设计和流程处理各环节。

（一）改革涉税审批制度的必要性分析
1、不改革涉税审批制度就无法真正厘清征纳关系。

加拿大、澳大利亚和美国的税收征管模式与我国相比，最大的区别就是税务机构不参与纳税人申报纳税（含应税收入与免税收入的申报）的过程审核，而通过数据交叉比对与审计对其申报的全面性和真实性实施监督。

我国的税收优惠政策基本都是以法律或行政法规形式予以明确，如《中华人民共和国企业所得税法》第四章、《中华人民共和国营业税暂行条例》第六条等等，按照下位法不得超越上位法增设条件的立法精神，纳税人只要符合国家税法规定的优惠政策就完全可以自行申报并享
受税收减免，而无须取得税务机关许可。

同样符合减免条件的纳税人，向税务机关履行备案（或报批）手续就可享受税收优惠，没有履行备案（或报批）手续就不能享受，也显失公平。

近年来，各地税务机关通过为纳税人提供多元化申报和纳税方式，使得纳税人足不出户就可办理相关事宜，既提高了办税效率，也减少了征纳双方的直接接触。

而恰恰是因为逐层审核、逐层报批的涉税审批制度的存在，使得征纳双方的关系“剪不断，理还乱”：作为税源管理的第一责任人和第一责任部门，税收管理员和管理分局必须对纳税人的涉税申请（含减免申请）履行事前实地调查和审核的责任，从而参与对纳税人申报纳税的过程审核。

2、不改革涉税审批制度就无法真正提高办税效率。

无论是网上办税，还是公开办税、透明办税，如果不从审批流程上作根本改革就无法真正为纳税人提供方便、快捷的服务。

以非常典型的延期缴纳税款为例，《征管法》第三十一条第二款规定：“纳税人因有特殊困难，不能按期缴纳税款的，经省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局批准，可以延期缴纳税款，但是最长不得超过三个月。

”一般说来，纳税人由于“当期货币资金在扣除应付职工工资、社会保险费后，不足以缴纳税款的”，只能于申报征收期内向主管税务机关提出延期缴纳申请。

按照规定程序，管理员接到申请后要实地核查纳税人货币资金、当期应付工资、社会保险费情况，并出具调查意见层报所长、县（分）局局长签署意见，再由县（分）局、市局层报省局审批。

当纳
税人接到省局审批结果时，以比较顺畅的运转速度计也已接近月底。

一旦省局决定不予同意延期缴纳税款，则纳税人按现行税法规定就必须从当月征收期结束之次日起就承担滞纳金。

纳税人在规定期限内向税务机关提出延期缴纳申请，因税务机关内部流程繁多、手续复杂导致未能在征收期内审批完结，却要纳税人因此承担相应损失，明显有失偏颇。

如果取消涉税审批权，则纳税人就可以对照税法规定的延期缴纳税款的条件，在申报纳税时向税务机关申明即可。

而这并不妨碍税务机关在事后监管时，核查纳税人在某一时点上其货币资金余额扣除应付工资、社会保险费后是否不足以缴纳当期应纳税款。

一旦发现纳税人不满足延期缴纳条件，再责令其及时缴纳税款并承担滞纳金或利息，就于法有据顺理成章了。

3、不改革涉税审批制度就无法真正遏制权力寻租。

在现有审批制度下，税收管理员实地调查后出具调查报告或调查意见，按审批权限逐级报税务所、县（分）局、市局和省局审核、审批，事实上后面每一道环节都不可能再一一实地核查，往往都是根据案头资料进行逻辑审核和要件审核。

表面上看多道环节层层把关人人有责，可审批结果一旦出了问题，因为每一道环节都要承担或调查或审核或审批的责任，最终往往法不责众而大事化小、小事化了。

纳税人本应承担的法律责任，无形中已转嫁给参与环节的税务干部共同承担。

部分税务干部更在审批制度的庇护下，将本该为纳税人办事的“事权”无限放大和充分利用，以权谋私，导致腐败。

（二）改革涉税审批制度的可行性分析
1、改革涉税审批制度符合国际惯例。

从加拿大、澳大利亚和美国的税收征管模式看，纳税人申报纳税时均采取自核自缴的方式，无须税务机构强行干预。

改革涉税审批制度同样能够满足税源监控的要求，税务机关通过解放事前审核审批的大量人力，可合理配置人力资源，增强事后督查力量，通过数据比对、纳税评估、抽样稽查保证对纳税人的威慑和监管。

2、改革涉税审批制度符合社会、经济的发展要求。

国务院办公厅《关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知》也明确把“对通过质量认证、事后监管可以达到管理目的的，予以取消或调整”作为清理行政许可项目和非行政许可审批项目的一条原则，而现有涉税审批项目基本都可以通过事后监管达到管理目的。

各国司法上普遍接受“私权适用法无明文禁止即自由、公权适用法无明文授予即禁止”的原则，我国现有的很多涉及市场准入、资质评定、经营范围、配额分配的行政审批项目已经远远不能适应市场经济的发展要求，不予以改革势必阻碍社会经济又好又快地发展。

二、优化征管模式的选择
（一）理想的征管模式――“稽查式”
税务机关仅设两个部门，即征收机构与稽查机构。

征收机构专司纳税服务。

应充分利用信息技术为纳税人提供多元化的申报纳税和咨询辅导方式，逐步弱化实体办税厅功能，最终实现纳税人平时与税务干部的不直接接触。

稽查机构专司打击性稽查。

将目前由管理分局承担的纳税评估职能列入稽查选案环节，通过与银行、商务、政府等部门的信息共享，实时对纳税人申报信息进行比对监控，进而产生纳税疑点，有选择地实施税务稽查；通过建立风险评估模型，对不同风险等级的纳税人实施不同比例和不同频度的税务稽查；通过按一定比例随机抽样的方式实施税务稽查，以保证对全体纳税人的威慑，从而实现以查促征、以查代管的目标。

（二）过渡的征管模式――“提醒式”
国外先进的税收征管模式告诉我们，理想的征管模式必须建立在以下基础上：高度法治的社会经济环境；各部门统一认可适用的终身有效的税务代码；健全的货币资金监管体系；充分共享的信息资源；发达完善的税务代理市场，等等。

很显然，目前我国这些外部条件还并不具备，但这并不妨碍我们采取循序渐进的方式向理想的征收模式进行过渡。

“提醒式”税收征管模式仍维持目前“征、管、查”三分离或“征管、查”两分离的机构设置，但要分离管理分局的“管户”与“管事”职能――将管理分局“管事”的职能赋予征收部门。

即征收部门负责
申报征收、税法宣传、咨询辅导、涉税审批或备案、催报催缴（信函方式），要通过集中征收为纳税人提供“无区域化”服务，通过语音系统为纳税人提供及时申报纳税的“提醒式”服务；管理部门负责税源普查，在个体建账水平低下和银行信用体系不健全的情况下负责定额核定；稽查部门负责纳税评估与税务稽查，提高稽查环节的执法刚性和处罚力度，切实收到“打击一个，教育一片”的效果。

作为必不可少的配套措施，要进一步开放我国税务代理市场。

人事部、国家税务总局颁布的《注册税务师资格制度暂行规定》明确规定：“国家对从事税务代理活动的专业技术人员实行注册登记制度。

按本规定取得中华人民共和同注册税务师执业资格证书并注册的人员，方可从事税务代理活动”；“从事税务代理业务的中介服务机构为税务师事务所，税务师事务所必须配备一定数量的注册税务师。

”国家税务总局也一再下文重申，其他社会中介机构一律不得从事税务代理业务。

而无论是加拿大、美国，还是阿根廷等国家，都明确会计师、律师也可从事税务代理工作。

即使是严格实行税理士制度的日本，也明确律师、公认会计师经注册而无须考试即可取得税理士资格，并认为他们更适合从事税务代理，其次才是通过税理士考试的合格者。

因此，我国应借鉴外国成功经验，允许考试准入更严格、制度体系更健全的律师行业和注册会计师行业介入税务代理，促进税务代理事业健康、迅猛发展，从而推动税收征管模式由“提醒式”向“稽查式”的平稳过渡。