当前乡村治理几个问题的研究综述

当前乡村治理几个问题的研究综述

摘要:目前学界对影响乡村社会的自主性较有共识。关于乡村治理，有学者提出了不同的模式，但也有学者认为，最佳的乡村治理模式可能需要自下而上来完成。对宗族对治理的影响，有正面、负面和中性不同的意见。对两委关系及其对基层组织建设的影响，大家的认识基本倾向统一，认为现行的改革试验值得鼓励，也有学者提出应从重新厘定两委职责入手。对我国乡村治理如何更好地借鉴国外经验，现行研究围绕乡村公共品提供机制、政府间权责分配、规范化的程序和监督多方面提供了思路。

关键词:乡村治理;乡村自主;治理模式;宗族;两委关系;基层组织建设;国际比较

A Review about Rural Governance Research

ZHENG Yu-gang1 ,(Yichun University , Yi chun , Jiang xi 336000 , China)

Abstract :At present the academic community have the mutual recognition affects the village society independency . About rural governance , some scholars proposed the different pattern, but also the others maybe have different appoints. Toward the influence of patriarchal clan to the government, scholars have Positive, negative and neutral different opinions. To two committee relations and the influence which constructs to the primary organization, everybody can understand eachother, and thought the present reform experiment is worth encouraging, but someone advised to arrange two committee responsibilities. About how our rural self-government can profit from the overseas experience well, the present research on the village public afford mechanism, the intergovernmental power and responsibility assignment, the standardized procedure and the supervision system, has provided many helpful advice.

Key words : rural governance ; village independence ; governance mode ; patriarchal clans ; two committee relations ; primary organizational construction ; international comparison

一、哪些因素影响了乡村社会的自主性

传统中国乡里制度“除了具有安民联民的作用外，其主要性质是愚民、束民、害民和异化人民的”，其目的“不在使百姓得到安全、充实、丰富、自由和快乐，而是千方百计把百姓束缚在土地上相安无扰，只要封建统治稳固就行”，“不是令民开化，而是令民愚化，不是提高民的素质而是让民俯首帖耳，甘作奴隶”[1](P22)。一些学者在考量中国乡村的社会结构和权力关系后否认中国乡村自治之说。他们认为中国乡村从未出现真正的由全体村民共同参与的民主自治体[2]。因为乡民的消极与无知，操纵村事的自然是乡绅之类的人物，其利益往往与普通村民的利益相冲突，并不能代表整个村社[3]，而其在与官府打交道时,也是唯唯诺诺，没有任何合法渠道可依，更谈不上真正的自主[4]。地方乡绅担当着两个截然不同的角色:对内,主宰着当地村社的社会生活,村民被视同无知、怯懦之辈；对外,则只起到辅助官府的作用，按地方官的意志办事，极少与官府发生利益冲突[5](P70-72)。

陈洪生认为,乡村自治在很大程度上取决于国家控制乡村社会的意愿以及控制强度。“皇权不下县”的表面现象容易使人们以为传统中国的乡村社会是一个自治社会,但事实是,国家权力与乡村社会权力交锋所形成的权力中介领域，虽为乡绅所把持,但最终为政府所利用,继而为政府所改造,乡村自治限于形式而无实质。[6](P20-25)此外,通过回顾当代中国乡村治理过程

中政府主导嵌入乡村社会的历史可以发现,政府利益的诉求最终导致了政府主导乡村社会的总趋势。出于政治利益与经济利益的考虑,政府更倾向于加强对乡村社会的控制与主导,而这种倾向无疑将以牺牲乡村社会自主性为代价。[7](P86-90)

关于影响自主性的因素，陈洪生提出以下四点：第一，经济发展程度的高低严重影响着乡村社会自主性的生长进程；第二，乡村社会的利益分化是乡村社会自主性生长的最基本的前提条件；第三，农民与干部素质是制约乡村民主制度运行的关键性因素；第四，政府控制和主导社会力量的程度是首屈一指的要素。关于经济发展对自主性的影响，他认为，由于集体经济的脆弱，村庄精英和村民都会选择政治冷漠策略，基层政府靠使用更多的强力来控制乡村社会，完成上级政府硬性下达的各项任务，结果只能是增加乡村社会自治组织对政府的依附。与此形成对比的是，沿海发达地区经济的丰盈则导致村民高政治参与积极性并且乡村社会自治组织对抗政府控制的能力亦增强。[8](P218-222)

二、乡村治理模式的研究

蔺雪春指出,通过20余年的治理实践来看,实际运行中的村治与乡政,主要表现为合流与冲突的关系,并且村治与乡政的合流最终占据主导地位,使村民自治正在逐步丧失其本有的自治意义,在很大程度上衰变为“乡政”的统治。大致分为两种类型：其一是肯定乡镇机构政权性质、支持村民自治的，可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式,期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃；其二是对我国村民自治的实践和理论进行批判,甚至对乡镇机构的政权性质加以否定,进而提出总体上可称作“去村民自治”,准确地说应该称作“批判村民自治”的乡村治理模式。[9](P74-79)

具体讲,“理想村民自治”乡村治理模式主要有:1.县政·乡派·村治模式。乡成为县的派出机构,专门从事县政府委托的任务。乡长由县长委任。村民委员会的主要任务是搞好村民自治,村内公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定,村委会直接对本村村民负责。2.乡派镇治模式。把乡级政权改为县政府的派出机构,扩大镇的自主权,将镇改为市以下的基层地方自治单位。在此基础上考虑双轨制即县—乡—村、市—镇—社区体制的可行性。[10](P77-95)3.乡派镇政模式。在乡设立县级政府的派出机构,在镇设立一级政府,同时应提高现行的建制镇标准。达不到新建制镇标准的仍以农业为主的消费型镇则恢复为乡建制,将原政府改为乡公所或办事处等派出机构。[11]“批判村民自治”的模式主要有:1.乡镇自治模式。在目前实行村自治基础上实行乡(镇)民自治。认为目前撤销乡镇政权的时机已经成熟。其一是乡镇领域内事实上存在两个政府,机构重叠，由于县乡两级政权的设立原则为“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,乡镇这级政权已经有名无实；其二，乡镇政权作为中国预算外收入的最大消耗者已变成纯消费性机构,撤销乡镇政权不仅可减少农民一大笔负担,并可由乡村农民自治体和农民组织填补其权力真空。[12]2.乡治·村政·社有模式。中国在未来应当实行两级地方自治,以现在的直辖市和地级行政建制为上级地方自治体(简称地方自治体),以市(非现在的县级市而是新设立的县辖市)、镇、乡、坊为下级地方自治体(简称社区自治体)。乡镇作为社区自治体,由地方自治体依法设立,其职能以社区服务为主,行政决策为辅。乡镇长由选民选举产生。在村一级设立乡镇政府派出机构——村公所，其成员由乡镇政府委派。行政村设立议事机关——村民代表会议，听取村长工作报告,提供咨询意见,议决村内公益事项,包括提出罢免村长的建议等。社有是指通过立法明确规定农村土地属村社所有。未来的中国村社是社区自治体(市、镇、乡)的一部分,是管理和依法处置其辖区内的农村土地(包括耕地和山林、水面等)及其收益的社区法人,但村社的职能只限于专门的土地管理和收益分配职能。村社设立村社大会和村社委员会(以村社委员会取代现有的村民委员会)；后者是村社的法人代表,其产生方式与现有的村民委员会完全相同；村社委员会成员为无给职,不脱离生产。[13] 关于以上几种模式，蔺雪春认为，村民自治首先是一种自发的治理模式创新,而后才被国家政权拿来作为整合及控制乡村社会的制度化工具。这种在特定区域自发协议产生的模式并不