公共政策功能之政策“双刃剑”

公共政策功能之政策“双刃剑”

读《公共政策的本质、构成与功能》有感

当今社会，市场化、城市化、信息化、现代化与全球化接踵而至，甚至相互交织，使得现代社会越来日益呈现出区别于传统社会的运行逻辑，这些对整个社会的公共管理、公共事务、公共政策方面的研究提供了难得的机遇的同时也提出了严峻的挑战。至于公共政策的决策与实施就更为如此了。同转型社会的诸多问题一样，公共政策所面临的也是顺应时势的问题。

在有些人忙于对西方的理论进行学习、借鉴和运用的时候，我们的研究应该立足于脚下的这方热土。正是这一点上，《公共政策学》做了有益的尝试。虽然，作者也煞费笔神用了很大的篇幅介绍了公共政策的含义、本质、构成以及功能等知识，但显然作者的旨趣并不只在此，他有更大的抱负――用理论去解读案例，细细数来本章就用了整整五个案例来对基本理论进行分析论证。

应该说，他对中国现实的关注是敏锐的、深刻的。而我们要做的就是学他所长，回归学术于生活。俗语说“没有调查，就没有发言权”，因此细细地把第四章读了下来，对于为什么要选第四章节，以及章节大意和本章在本书中的逻辑关系，作如下阐释。

一、三种需要的推动

对于为什么选择第四章，首先是基于个人对它的兴趣；其次是为了迫切的解决“三个需要”的问题；最后，由于本章是较为基础的一个章节，很多同学都会忽略它，因此产生了一种研读的意向。仔细研读下来，你能看到它从定义什么是公共政策到它的本质与特征，以及公共政策的构成与功能，整个过程是非常清晰和细致的，作者论述由表及里，由浅入深，给了我们一个整体性的描述。所以得出一个结论：不要因为简单而忽略一个事物，看似基础实为重点。

1．把握基础的需要

显然，第四章节“公共政策的本质、构成与功能”是非常简单和基础的一章，以至于很多人在学习的过程中经常忽略它。但是对于我们学习公共政策学，把握以及运用公共政策学这章又显得尤其关键。学习这章我们能明晰了公共政策的内涵，公共政策的主客体以及其作用显现。把握了这些我们就等于初步了解了公共政策学。

2．分析政策的需要

我们说社会主义国家的政策很大程度上体现着我们国家和政府的关注焦点与行动方向，很大程度上关系着人民群众的生产活动和娱乐活动。公共政策的执行是关系民生的大事，于是在日常生活中解读公共政策就成为了一种必要。然而解读之前最关键的环节还是要弄清楚：什么样的才是公共政策；它有什么特点和功能。

3．与时俱进的需要

公共政策研究的兴起和发展始终围绕着一个十分现实的问题：如何使政府的决定和行动更合理并且更有效。无论是公务员还是百姓，我们都必须适应时代的发展与时俱进。作为公务员他要扮演的是一个公共政策制定着的角色，而百姓则是一个分析并且是受政策作用的角色。因此我们说对于公共政策的把握是每一位

制定者与被执行者必须要做的事。

二、主体清晰可见

这章总共有三节，总体看来内容比其它的章节内容都要少，对西方的理论进行学习、借鉴和运用，也显得过于繁多。但是一遍遍看下来，认为作者把知识概括得很全面，主题思想清晰可见，脉络也很清楚。所谓言简意赅，引用也恰到好处指的就是它了。本章研究对象主要包括以下三个方面：

1．一般和特殊意义上的概念甄别

在现实生活中我们及其容易把决策、政策、对策等概念混淆甚至等同，因为他们很大程度上意思相近或相同。然而我们说不是所有的决策都是公共政策，他们是有着本质区别的。“从文章看来一般意义上的政策、决策、决定，具有共同或共通的含义；而特殊意义上的政策、决策、决定，即当主体被限定为国家、政府、公共权力机关时，指的都是公共政策。”①

2．发展以及本质和特征原貌

公共政策是随着国家的产生而产生的。从根本上说，公共政策研究的发展性源自政府公共政策的不断更新，而政府公共政策的不断更新则源自当代社会的发展进步。现代公共政策的本质就在于它是公共权力机关进行社会资源配置和社会价值分配的以达到一定目标的手段。

公共政策的本质决定了它的基本特征。这里说的基本特征分别从他的公共政策独有和公共政策须有角度提出。公共政策独有：政治性、权威性与强制性；公共性与偏好性的统一。公共政策须有：应然性与实然性的统一；回应性与普遍性的统一。

3．结构的搭建与功能的展现

公共政策是一个庞大而彼此有很大差别的体系，因此本章对公共政策明确的做了构成上的划分，即形式构成(纵向形式构成和横向形式构成)和内容构成（元政策、基本政策、部门政策；战略政策、战术政策、策略政策以及其他分类）。公共政策既是政府管理活动的基本依据，又是政府管理活动的基本手段。政府的功能在很大程度上就表现为政策的功能，本书对公共政策的功能主要限定为一下四种：管制功能、引导功能、调控功能和分配功能。

三、总揽全局的作用

至于作者为什么把这张关键性的章节放在第四章呢，我认为：从整本书的高度来看，前三个章节都是有关公共政策学的论述以及分析，公共政策学是一门学科体系，它涉及的范围相当广泛，公共政策作为公共政策学的研究对象自然是讨论的重点。因此本章对于概念和本质的讨论起到了承上启下、总揽公共政策篇全局的作用。

1．指导全局

从整本书看来，本章位于公共政策篇之首，开篇名义，总揽全局。我们说，无论对于后面的公共政策的规划与抉择，还是对于它的执行、评估与监控。它们始终得围绕公共政策的基本特征进行，并且始终得在它的本质制约下办事。

2．巧妙过渡

该章节观点鲜明，引用得体。深入浅出的安排方式使得作者阅读轻松愉快，以理论解读实例的方法也显得作者游刃有余。整本书从公共政策学谈起，以公共政策的应用结尾；从大范围到小对象，以理论到实践，都以公共政策的概念、本

质、特征和功能作为分界点。可见作者布局之用心。

3．静中取动

从本章和其它章节的关系来看，其它的章节都是讲到了公共政策的运动和变化（包括它的形成和认定，它的规划与抉择、执行、评估与监控以及变动、终结与周期）。这些都是公共政策动态的特征，也就是说公共政策具有过程性与动态性的特点。但是第四章关于它的本质构成与功能的，这些都是相对静止的，是静态的特征。

四、市场经济下公共政策的功能

在我国建立市场经济体制的过程中，政府的功能体现出了“双刃剑”的特征，这些变化主要通过政策功能的发挥体现出来。以市场化为背景，通过对政策作用领域的界定和角色定位，公共政策发挥着其导向功能、管制功能、引导功能、调控功能、和分配功能。公共政策的过程性和动态性特征使得我们要时时刻刻紧跟着它发展变化的步伐，不可松懈。本文以下内容就结合时事情况对公共政策的现代化特征做一个初步的探讨。

1．限度发挥政策的管制功能

“政府在解决政策问题时，可以通过政策对象的作为或不作为来达成政策目标。政策主体要制约、禁止或强制政策对象的某一行为，就可以通过管制功能来实现。”②条文规定是政策对象不能做什么的是积极性的管制功能；条文规定一旦对象发生违反规范的行为时要给与惩罚是消极性的管制功能。

现在中国很多人提出一个构想，那就是为政府公务员加上高额薪金，通过高薪的手段来满足公务员的消费需求，从而避免政府公务员的腐败行为，借以维护政府的形象。然而，高薪是否可以养廉？

答案当然是否定的。为什么高薪不能养廉？我认为只要是人类，就不同程度存在着私欲和道德思维。廉政与否，关键取决于公务员的道德修为，取决于公务员树立的追求与服务的宗旨是什么，更取决于我们生存空间政治氛围的浓度。并不是高薪就能够遏制得住腐败的。并且最为关健的一点是要制度约束，要有法律撑控一切。

①加强法制化建设

“高薪养廉”不能杜绝腐败，更为严重的是在我们当今社会，腐败出现了一种前赴后继、打而不死的局面。出现这种现象，与我们生存的环境缺乏杜绝腐败的政治氛围分不开，与公务人员缺乏大公无私浩然正气的个人道德修为分不开，更与制度和体制的有效性分不开。

所以说，反腐败应从体制及制度的创新上下功夫，强化制度的规范功能和惩戒作用，充分利用地方立法权，适时地将一些惩治性的规范上升到法规和规章层面，切实提高制度权威，弥补惩处工作中的纪律疏漏、增强对党员干部的纪律约束力，加大对违纪违规行为的依法惩处力度。只有这样，才能更好的发挥公共政策的管制功能；才能更好的规范政策制定者的行为，畅通公共政策的制定和执行过程；最终提高行政运转速度，维护政权稳定。

②着重现代管制建设

如何管制或采取何种方式进行管制关系重大。传统的管制采取一种命令与控制的方式，这种管制方式在一定程度上发挥了它的积极作用，但是我们说过多的管制将会导致政府行动迟缓、效率低下，缺乏创新性和灵活性。建立在市场化背景下的管制是一种灵活的管制。它要求通过转变公共政策的管制功能，使政府更