法律援助与人民调解对接机制

法律援助与人民调解对接机制初探摘要：本文从法律援助的实践、发展过程入手，阐述了法律援助的发展方向、发展趋势，全面分析了法律援助与人民调解对接的必要性、可行性，提出了法律援助与人民调解对接的运行模式、运行方法，以及在实施“援调对接”机制中需要把握和急待破解的几个难题。

关键词：法律援助；调解；援调对接按照国务院《法律援助条例》的规定，法律援助是县级以上人民政府为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，对符合条件的公民提供法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务［1］，是维护弱势群体法律赋予的权益得以实现的一项司法救济保障制度。

而人民调解则是在人民调解委员会主持下，依据法律、政策和道德规范，对民间纠纷进行规劝疏导，促使当事人互谅互让、解决纠纷的群众自治活动。

尽管法律援助和人民调解工作有着各自的职能，但他们有着相同的功能与作用——化解社会矛盾，维护社会稳定，促进经济发展。

从两者的职能看，既有共同之处，也有各自的局限。

事实证明,法律援助和人民调解都不是万能的，人民调解中的许多矛盾纠纷,由于受到当事人素质及外界因素等影响而调解不成，法律援助中受理的部分案件,也会由于当事人法律意识、法律观念的差异或者其他客观情况造成取证困难,有理而难赢官司。

这样的现实，要求我们必须建立起一个法律援助与人民调解的对接机制（以下简称“援调对接”），使两者的功能有机整合，形成相互协调，优势互补的格局，以利于化解社会矛盾，满足群众需求，为构建和谐社会服务。

法律援助与人民调解相结合是符合我国国情、体现中国特色的一种改进传统法律援助的新形式，可以大幅度降低法律援助成本，增加弱势群体维权受益面，拓宽弱势群体维权渠道，简化法律援助程序，提高法律援助工作效率，是逐步形成的一个法律援助新领域，也是新形势下法律援助工作的发展方向、发展趋势。

本文结合法律援助中心对“援调对接”工作的实践，就这一课题作点粗浅的探讨。

一、实施“援调对接”机制的法律依据：《山东省法律援助条例》第五条规定，“省、设区的市、县（市、区）人民政府司法行政部门应当依法确定法律援助机构并向社会公布。

法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或安排法律援助人员办理法律援助事项。

”第六条规定，“律师事务所、基层法律服务所及执业律师、基层法律服务工作者应该履行法律援助义务，承办法律援助案件，并接受法律远着机构的指导与监督。

”本条例所称法律援助人员是指受指派或者安排的法律援助机构工作人员和律师、基层法律服务工作者、公证人员以及法律援助志愿者。

”以上规定为我们实行“援调对接”机制提供了法律依据。

二、“援调对接”的必要性、可行性援调对接，就是将法律援助与人民调解通过必要的手段与办法使其有效地衔接，那么，在实践中是不是有必要，是否可行呢？（一）必要性：随着法律援助制度的正式实施、普法宣传的深入、弱势群体自我维权意识的觉醒和经济困难认定标准的进一步放宽，广大群众尤其是社会弱势群体的法律意识不断增强，法律援助的需求量也不断增大。

由此，弱势群体日益增长的法律援助需求和政府法律援助工作有限资源之间的矛盾也越来越明显。

从法律援助工作的发展轨迹来看，法律援助工作刚刚起步的时候，由于民众对此制度还不甚了解，通过法律援助中心办理的法律援助案件相对来说很少，发生在民间的一些矛盾纠纷只能通过人民调解这一途径解决。

而随着我国民众法治法制思想的提高，法律援助力度的不断加大，通过镇（乡）法律援助工作站办理的非诉讼法律援助案件也在逐年增多。

法律援助的需求是呈加速上升趋势的，与此同时，由于法律人才、法律援助资源的总量是有限的，这就也不可避免地遇到了发展瓶颈的问题。

公众对于法律援助资源的需求与法律援助资源的有限性形成了不可避免的冲突，对于这种矛盾局面的出现就要求我们必须合理的利用法律援助资源，对于一些符合法律援助条件的案件，但可以在进入法律程序之前有调解可能的案件想办法进行调解，以便于节省法律援助资源。

这就需要法律援助中心创造性地开展工作，积极探索多种保障弱势群体法律需求的途径。

而建立法律援助与人民调解的对接机制，则可以通过优势互补、资源共享，以低成本高效率的方式，最大限度地解决弱势群体的法律援助需求，从长远来看也是相当必要的。

（二）可行性：援调对接是否可行，主要是基于三点认识：一是人民调解与法律援助有许多共同点。

从服务对象看，当事人中有相当一部分是弱势群体，法律援助则完全面向弱势群体，对象基本相同；从服务内容看，人民调解中常见的赡养、抚养、扶养纠纷，还有近年来出现的坑农损农、土地承包、土地征用、家庭暴力等，也是法律援助的常见类型，内容很多共容；从法律依据看，人民调解依据法律、政策和道德开展调解，法律援助则依据法律开展援助工作，在法律依据上具有共通性［2］。

二是人民调解协议法律地位不断提升。

随着《人民调解法》的出台，经人民调解委员会调解达成的、具有民事权利义务内容的调解协议具有民事合同性质，人民调解协议的法律地位大大提升。

而法律援助与人民调解的有机结合，则更加有效地巩固了调解协议的法律地位，解除了当事人的后顾之忧，能够切实起到维护弱势群体合法权益的作用。

三是法律援助与人民调解对接的实践基础成熟。

随着法律援助网络的逐步完善，各层级法律援助组织的建立，法律援助机构与基层调解委员会、行业调解委员会和专业调解委员会的联系更加密切。

三、“援调对接”的运行模式所谓援调对接就是法律援助机构与人民调解组织相互配合，优势互补的一种工作模式。

从实践来看，主要是三种模式：一是援助中心与各级调解委员会间的对接。

县级联合调解委员会、各专业调解委员会，在调处各类矛盾时，如果发现双方难于达成和解，且纠纷与案件又符合法律援助的范围，其中，受害一方确系经济困难，符合法律援助的经济困难标准，各调解委员会就可以通过“移送交接”的形式，把纠纷与案件及时介绍到法律援助中心。

同样，法律援助中心在接待过程中，如果发现矛盾纠纷不是属于法律援助的范围，但当事人有调解的意向，援助中心也可以将其介绍到各级专业调解委员会去解决。

还有一种情况是，纠纷与案件符合法律援助的范围和经济困难标准，但标的额太小，诉讼成本过高，且双方又有调解的余地，这种案件应该尽量通过非诉讼的途径了结，以节约诉讼费用。

这种模式要求基层法律援助中心，在各级专业调解委员会中都要相应建立专门的“援调对接”工作机制，以便使这些组织的人员在接到矛盾调处的第一时间，就明确该起矛盾纠纷是否符合法律援助条件，以便选择最合理的手段、方法去处理、解决，以免拖延时间、浪费成本。

当然我们应该看到，既然是寻求法律援助与调解制度的对接，那么要首先确定的是在可以实施法律援助的受理案件的范围内进行讨论是否可以进行调解，而不是在之外进行讨论，这一点是应该具体的说明的。

二是镇（乡）法律援助工作站与镇（乡）调处中心的对接。

从目前的情况看，大多数镇(乡)法律援助工作站和调处中心的人员大多是相互兼职、合署办公的,事实上也是两个机构、一套人马，这给援调对接工作带来了很大的方便。

如果当事人所述的纠纷与案件符合法律援助的范围，且经济困难，负责法律援助工作站的同志就可以为其办理法律援助申请手续，并对其进行初审，初审合格后在网上报送县法律援助中心审批指派。

一般性的民事非诉讼案件，中心将直接指派给镇（乡）法律援助工作站（或法律援助志愿者）来承办。

承办者接受指派后先在镇（乡）调处中心进行调解，调解成功后形成调解协议，算是法律援助中的民事非诉类案件，若调解不成，再通过诉讼途径解决。

在具体的实践中，通过法律援助的程序操作，对对方当事人也有一种震慑作用，一般情况下都能积极主动地配合承办人调解，这样就大大提高了镇（乡）调处中心对矛盾纠纷调解的成功率。

另外，这类案件还有一个后续保障，一旦调解不成，还可以通过诉讼渠道来解决。

如果当事人所述的纠纷与案件不属于法律援助范围或当事人不符合经济困难标准，则可直接进入调解程序，由镇（乡）调处中心直接组织调解，一旦调解不成，可引导当事人通过自诉的方法，维护自己的合法权益。

这种模式，有利于矛盾纠纷的当事人节省时间，节省成本，少跑怨枉路，也更加方便群众。

近年来我们也是这么做的。

三是镇（乡）调处中心（法律援助工作站）与县法律援助中心的对接。

有时候，在镇（乡）发生的一些纠纷与案件，尽管进入了法律援助的渠道，但由于纠纷与案件的复杂性和对方当事人的情况，还是达不成调解协议，不能以民事非诉类案件来结案，这就需要承办人（一般是司法所所长或者法律援助站工作人员）及时与法律援助中心联系，由法律援助中心另行指派给律师或法律工作者，通过诉讼途径来解决。

同时，法律援助中心在接访中碰到的一些比较简单的矛盾纠纷，又不符合法律援助的条件和范围，认为在镇（乡）调处中心就可以解决的，那么，就可以直接介绍当事人到所在镇（乡）的调处中心进行调处。

这样就形成了镇（乡）调处中心与县法律援助中心之间的互动，使各自的工作得到有效的对接。

这种模式我们在实际工作中经常运用，而且效果明显，操作起来也很方便，有时候打个电话就可以了。

有了这三种援调对接的模式，就可以使每件矛盾纠纷与案件都有一个直接明了的解决途径，使弱势群体的合法权益得到最大程度的保护，也可以使双方当事人在具体纠纷案件中所投入的费用降到最低限度。

四、实现“援调对接”需要把握和急待破解的几个难题要确保法律援助与人民调解对接成功，必须明确一些思想认识上的问题，也要破解实际工作中的一些难题，更需要建立一套严密的运作机制，以便衔接顺畅，真正做到“对得上、接得住、化解得了”，这也是建立“援调对接”机制的目的所在。

（一）正确把握“调解”的涵义“援调对接”机制中的调解，不同于一般人民调解中的调解，有其特定的涵义，实践中必须正确把握：一是调解必须由法律援助机构的人员参与。

一般人民调解由人民调解委员会主持，而“援调对接”中的调解则必须由法律援助机构的人员参与。

具体实践中，对符合法律援助条件的纠纷与案件采用调处中心与法律援助工作站联合调解，援助中心或援助工作站派员代理（也可直接指派法律工作者参与代理）的形式进行操作。

二是调解当事人一方必须符合或者基本符合法律援助条件。

当事人一方必须完全符合法律援助条件，是法律援助的必备条件，而作为援助中心或者法律援助工作站主动参与的调解则必须基本符合法律援助条件（当然，对于政府指派的一些重、特大、或者社会影响面较大的法律援助案件除外）。

在工作实践中必须很好地把握这一标准和尺度，准确地将法律援助机构和人民调解组织的职能区分清楚，不得把法律援助混同于人民调解。

三是调解协议必须从形式到实体都符合法律规定。

《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》也是对与法律援助相结合的人民调解的指导依据，人民调解协议加盖的是人民调解委员会印章，而法律援助工作人员参与的调解，必须要以一方代理人的名义进行签名盖章，不得随意混用。