强农惠农政策

强农惠农政策，是十五大以来党中央出台的一项重大决策部署。

近年来，党的惠农政策在沙湾县的深入贯彻实施，对解决三农问题、提高粮食综合生产能力，增加农民收入，调动农民生产积极性等方面起到了积极的作用，赢得了广大农民群众的衷心拥护和热烈欢迎。

但是，在惠农政策具体落实中也存在一些问题，亟待研究和解决。

一、惠农政策落实中存在的主要问题
（一）惠农资金投入不够，地方配套压力过大。

国家补助标准偏低，配套资金占比过大面，县财政落实困难。

一方面，近年来国家和自治区惠农资金的投入增长较快但总量仍显不足，项目资金补助标准偏低，农民积极性没有充分调动起来。

如：种粮农资综合补贴虽然力度在加大，但是随着农业生产资料价格不断上涨，农业生产成本增加弱化了惠农政策带给农民的实惠，农民的种粮积极性仍受影响；另一方面，大多数惠农政策均要求进行配套资金承诺，县财力有限，难以全额配套到位，从而影响新增中央投资项目、农村沼气国债项目等惠农项目的顺利实施。

（二）多头多次发放，造成部门发放成本和农民领取成本高。

由于各项惠农补贴的性质不同，管理的单位也不同，如财政部门负责粮补、退耕还林、“家电下乡”等补贴，民政部门负责低保、救助补助，卫生部门负责医疗补贴等。

各项补贴发放的依据、要求各不相同，自然而然的就形成了“一补一发”，部门多头多次发放、农民多次领取的情况，这就带来了发放成本和领取成本高的问题。

而所有补贴的发放都要经过政策宣传、打表造册、数据录入、张贴公示、核拨划款等一系列环节，相关部门及乡镇、村队干部常年就在无休止的宣传、发放各种补贴中，基层干部负担较重。

与此同时，专项工作经费缺乏，多头管理带来的多头检查，又增加了基层的行政成本。

（三）部分惠农补贴资金到位不及时，部分惠农补贴标准过低，惠农效果不明显。

由于补贴资金发放工作涉及农户多、工作量大、时间紧，经常出现姓名不符、账号不对等情况，致使农民虽拿到“一折通”，但无法及时取款。

此外，按要求粮食直补、良种补贴和农资综合直补资金要在6月底发放到农民手中，但此时播种已经结束，农作物正处于生长期，造成农民需要钱买生产资料时，补贴却没有下来。

且部分惠农补贴标准过低，这与种植棉花的高额成本相比甚少，惠农补贴效果不明显。

（四）由于多头多次发放，资金发放过程中难免会出现虚报冒领、套取、截留、挪用等现象。

有的惠农补贴如粮食直补、小麦良种补贴、奶牛补贴、退耕还林补助等，均按照农户的种植面积（饲养头数）进行补贴。

但在操作过程中，由于农户分散经营，核实组织难度大、成本高，个别人员以少报多，夸大面积，套取国家补贴资金的现象时有发生。

有的乡镇、村委会没有严格按程序审核办理，不同程度的存在截留、挪用现象；另外，由于基层信息录入和调查不仔细，导致补贴数据不准，一些惠农政策没有实现应补尽补，未及时兑现的情况也同样存在。

如：2008年5月，某乡镇人民政府落实国家粮食直补政策，抽调相关工作人员组成联合工作组，到A村进行小麦种植面积实地丈量、登记、发放补助工作，由A村党支部书记陈某配合工作组完成任务。

A村为了便于管理，小麦以集中农户大面积种植为主。

工作组在实地丈量登记时由于小麦地刚浇过水，部分种植户无法联系，造成丈量工作的困难。

为了按期完成工作任务，经陈某和工作人员商议，决定用GPS丈量种植小麦地块的总面积，再按照A村实际种植小麦户的名单分解面积，登记上报。

在分解小麦种植总面积时，由A村党支部书记配合完成，陈某利用职务之便，有意在没有种小麦的村民阿某名下虚报小麦种植面积84.4亩，为其好友村民曹某多报60亩小麦种植面积，按照每亩63.34元小麦农资综合直补资金计算，虚报小麦种植面积144.4亩，造成国家小麦补贴资金损失9146.3 元。

事发后，经过县纪委的调查核实，责令陈某退还虚报冒领的9146.3元小麦补贴资金，给予陈某党内严重警告的纪律处分。

二、落实惠农政策的建议
（一）整合惠农资金，发挥资金使用的综合效应
科学设置补贴项目。

要研究现有的各项惠农补贴的经济社会效果，适时加以调整，使财政补贴资金配置更合理、效益最大化。

有效整合资金项目。

对相似的补贴项目合并整合，打捆使用惠农资金。

如：对种粮农民的农资综合补贴、棉花、玉米、小麦良种补贴等统一为一个补贴项目，提高补贴标准，统一补贴面积，每年兑现一次。

按照“渠道不乱、用途不变、各记其功”的原则，资金集中打捆使用，最大限度地发挥资金使用效益。

理顺相关部门在项目和资金管理上的关系，建立业务部门管项目，财政部门管资金，乡镇具体抓落实，相互配合、相互监督、规范有序、透明高效的投资管理机制。

（二）加大投入力度，提高惠农政策的补贴标准
一是提高财政惠农资金的比例。

各级财政要进一步加大惠农投入力度，特别是加大农村基础设施建设的投入力度。

鉴于区县财政困难、配套资金难以保证，建议中央和自治区财政今后进一步加大对基层“三农”工作的投入，降低区县财政对惠农项目的地方配套和农民投入比例。

自治区要严格控制出台新的要求县级配套的政策，对属于自治区级事权的项目，应由自治区财政全额承担；对属于自治区与县共同事权的项目，应区别不同类别的区县制定不同的配套政策，保证项目的顺利实施。

二是扩大农资综合直补的范围。

针对当前农资价格上涨较快，农民负担增大的现状，建议国家扩大对种粮农民柴油、化肥、农药等农业生产资料实行综合直补的范围，进一步提高补贴额度和标准，以增强农民对农业生产资料价格上涨的承受能力。

同时，进一步健全农业生产资料成本核算和监控调剂机制，确保农业生产资料价格平稳波动，以解决农资价格涨幅大大超过对种粮农民补贴的问题。

（三）落实工作经费，减轻基层发放惠农补贴负担
落实专项工作经费。

自治区按上年度惠农资金支出总额或服务对象人数的一定比例，安排必要的专项工作经费，并纳入财政预算，专款专用，特别要落实和增加村一级工作经费，解决好人员培训、基层网络化建设和添置村（居）惠农政策公示栏、宣传栏等硬件设施和各种媒体宣传费用。

建立惠农长效机制。

要认真研究制定推动惠农政策落实的配套措施，建立健全强农惠农资金稳定增长的机制，创新惠农资金管理工作机制，进一步建立和完善惠农政策的监管制度。

加强基层队伍建设。

各项惠农政策主要靠村支两委干部去落实。

要加强村队干部的素质、能力建设，提高经济待遇，提升服务水平，充分调动其工作积极性。

要加强对村队干部的培训、教育，加强日常管理，促其认真履职，提高服务到位率，提升群众满意度。

特别是当前要加强过程管理，着力提高惠农政策基础信息录入的准确率，避免和减少工作失误而给群众带来损失。

（四）强化资金监管，加大违法违纪查处力度
加大惠农资金监管力度。

针对目前监管中存在问题，进一步细化措施和责任，建立健全惠农资金管理制度，形成部门间分工合作、协调配合的监督检查机制，真正做到专人管理、专帐核算、专款专用，确保上级安排的惠农资金运转不出问题。

相关部门要经常深入乡镇村队明查暗访跟踪督查、设立专门的举报电话和举报箱等监督措施，进一步提高监督实效，有效预防和查处惠农政策实施中的冒领、挪用、套取等违规违纪行为。

继续推行各项惠农资金发放“一折通”模式。

建议每年年初落实各种补贴政策和资金，以利于发挥最佳的惠农效益。

摘要：本着实证研究与规范研究相结合、定性分析与定量分析相结合、重点突破与整体把握相结合，通过具体分析2007 年～2009 年惠农政策在甘肃省民勤县的落实情况，分析其对“三农”所起的积极作用和存在的问题以及对民勤县农民关于惠农政策满意度的调查，指出其中存在的不足，从而提出相应的对策建议，完善推行惠农政策的措施，使惠农政策更好地发挥作用。

关键词：民勤县；惠农政策；满意度；对策建议
2004 年以来，我国连续出台了多项惠农政策，通过加大对“三农”的财政投入，促进粮食生产发展，增加农民收入，确保农业和农村经济的健康发展。

但是，惠农政策在落实过程中也存在一些值得关注和重视的问题。

基于此，笔者选取甘肃省民勤县作为分析样本，对民勤县的惠农政策实施状况及农民满意度进行了调查。

一、甘肃省民勤县惠农政策的落实状况
为了全面了解民勤县各项惠农政策的落实情况，笔者对该县2009 年惠农政策的落实情况进行了一次调查，调查结果表明该县惠农政策实施与落实情况良好，惠农政策提高了农民生产的积极性，促进了农民增收，但存在的相关问题也值得我们进一步研究与思考。

㈠基本情况
1.农业四项补贴政策。

2.农村低保。

3.家电下乡。

4.农村医疗救助。

㈡实施惠农政策的积极作用各项惠农政策的落实，极大地促进了民勤县农业生产发展，为农业增效、农民增收奠定了基础。

1.提高了农民生产积极性，增加了农民现金收入。

各种补贴资金的发放，调动了农民种粮的积极性，增加了农民的现金收入,提高了农民的收入水平,2009 年农民因各项惠农资金发放，增加纯收入289 元，占2009 年全县农民人均纯收入的6.2%。

实实在在的补贴给农民吃了“定心丸”，提高了农民生产的积极性。

2.加速了农业装备手段的更新，推进了农业转型的步伐。

最近两年，由于国家补贴范围不断扩大，除一些大中型机具外，还将部分卷帘机和铡草机纳入补贴范围，这些机具方便、快捷，有力地推动了民勤县以日光温室和暖棚养殖为主的设施农业的发展，一定程度上加快了本县现代农业转型的步伐。

3.兼顾了社会公平，促进了社会和谐。

惠农政策对农村困难群体给予了充分关注，体现“效率优先、兼顾公平”的原则，农村困难群众的生活问题得到了基本保障，困难群众的医疗难问题得到了缓解，有力地促进了社会和谐。

同时惠农资金均以现金形式直接发放到农民手中，农民切实感受到来自各级政府的贴心关怀，政府与农民之间的“距离”缩短，农民的主人翁感和心理满足感得到一定的提升。

㈢实施惠农政策中存在的问题
1.惠农补贴金额低于农民的期望值。

尽管惠农补贴年年增加，但是高涨的农资价格基本抵消了各项惠农补贴资金所得，有限的政策性惠农补贴资金难以真正有效地调动起农民种粮积极性。

2.惠农补贴资金发放存在季节性滞后。

惠农补贴资金从着手准备发放到发放至农民手中需要经过多个环节，层层落实。

有些惠农补贴款发放较晚，错过春播时节，补贴款未能起到及时补助粮食生产的作用。

3.少数项目限制条件过多，农民参与积极性不高。

一些惠农项目的限制条件过多，资金安排不足，实施难度较大。

如“家电下乡”项目，由于对各种家电的销售网点、家电品牌、家电型号都有严格的规定，再加上少数销售商刻意提高“家电下乡”商品的
价格，导致国家补贴之后的价格与市场同类产品的价格相差不大，个别甚至偏高，农民参与的积极性并不高。

近年来，甘肃省各级党委政府认真贯彻落实中央一号文件精神，高度重视"三农"工作，切实加大对农业和农民的投入力度，相继出台了一系列关注民生的惠农补贴政策。

为了加强对国家惠民资金落实情况的监督，保证党的惠民政策落到实处，根据刘伟平代省长的要求，省局对甘肃省惠农政策落实情况进行了一次调查，现将调查情况汇报如下：
一、调查的基本情况
本次调查共涉及甘肃省14个市州、85个县、1210个乡镇及5个行政村（舟曲县因灾没做调查）。

调查内容主要侧重于2009年粮食直接补贴、良种补贴、农资综合直接补贴、农业机械购置补贴、退耕还林、能繁母猪补贴、农村低保、农村五保（两免一补）、新型农村合作医疗、家电下乡等一系列惠农政策的落实情况。

调查结果表明，各级政府高度重视，惠民资金制度比较健全，基本做到了张榜公布到村，政策宣传到户，帐册编制到户，补贴通知到户，资金兑现到户。

各地均采用"一折通"的形式，将补贴资金发放到农民手中，农民兑现惠民补贴省时省力，方便快捷。

部门分工明确，密切协作。

为保证各项资金的及时足额发放，各有关部门做了大量工作，使各项资金按照上级要求逐步落实到位，群众比较满意，党的惠民政策深入人心。

（一）农、林、畜牧业补助政策落实情况
1、农业补助政策
（1）粮食补贴。

据统计，2009年，甘肃省种粮补贴面积为4038.72万亩，占甘肃省粮食播种面积的98.27%，其中，小麦、玉米和马铃薯等主要粮食作物面积占甘肃省种粮补贴面积的82.83%。

种粮直补资金总额为3.24亿元，其中小麦、玉米和马铃薯的补贴金额分别为1.08亿元、0.83亿元和0.76亿元，分别占甘肃省总量的33.48%、25.65%和23.49%，甘肃省种粮补贴亩平均为6.88元，从甘肃省十四个市州落实情况来看，地区差距较大，最高补助为20.44元，最低补助为2.70元。

（2）良种推广补贴。

据部门统计，2009年财政部、农业部安排甘肃农作物良种补贴面积为2885.16万亩，其中，小麦、玉米（含制种玉米）和水稻良种补贴面积分别为1620.01万亩、1140.33万亩和10.78万亩，分别占粮种补贴面积的56.15%、39.53%和0.38%，补贴资金2.95亿元，小麦、玉米（含制种玉米）和水稻补贴资金分别占总资金的49.16%、34.58%、和0.49%，甘肃省良种补贴的平均标准为每亩11.23元，除嘉峪关和定西两市以外，其余地区基本集中在11元左右，定西市补助最高达16.55元，嘉峪关市补助最低为4.13元。

（3）农资综合直补。

甘肃省落实农资综合直补面积为3547.57万亩，补贴金额为145780万元，甘肃省平均为38元，地区差距不大，均在30～40元左右。

以上三项补贴资金均属中央直补资金，在2009年五月份全部发放完备。

2、完善退耕还林补贴政策。

完善退耕还林政策主要包括退耕还林生活补助和管理费两部分。

2009年甘肃省共补贴完善退耕还林面积563.84万亩，其中，完善退耕还林经济林面积和生态林面积分别为60.06万亩和503.78万亩，分别占补贴面积的10.66%和89.34%，补助金额为58205万元，补贴资金属中央直补资金，在2009年6月、12月份分别发放完备。

3、能繁母猪补贴。

2009年，甘肃省享受补贴的能繁母猪31.09万头，占甘肃省能繁母畜总量的34.94%，补贴金额2778万元，每头母猪补贴90元左右。

（二）社会各项事业扶持补助政策落实
2009年，各市州认真贯彻落实中央和省委、省政府关于农村义务教育阶段学校免除学杂费、教材费和补助寄宿生生活费即"二免一补"政策和以大病统筹为主的医疗保障制度等有关惠农政策，强化监督检查，确保了专项资金的及时足额到位。

1、医疗卫生。

依托新型农村合作医疗政策，认真贯彻落实好农村医疗报销工作。

2009年，甘肃省参加新型农村合作医疗达1891.76万人，参加医疗合作率达90.73%，据部门统计，2009年全年医疗补助16.16亿元，享受医疗救助人数为44.35万人，救助金额为2.66亿元，农民甘肃省筹资总额达到19.6亿元，住院人均补偿费1336.11元，实际补偿比例为50.62%，有效改变了农民群众看病难、看病贵的状况。

2、文化教育。

据部门统计，截至2009年底，甘肃省实现基本普及九年义务教育和基本
扫除青壮年文盲的县、市、区达到83个，基本覆盖甘肃省，甘肃省适龄儿童入学率达到98.31%，初中入学率达95.62%，农村义务教育水平明显提高。

2009年，"两免一补"政策全面落实。

据统计，2009年甘肃省共减免教科书费用27788万元，中央、省和市县补贴资金分别为23154.96万元、1752.81万元、2880.23万元；分别占83.33%、6.31%和10.36%；享受杂费补贴总金额为128105万元，中央、省和市县补贴资金分别为88689.93万元、20473.68万元和18941.39万元，分别占69.24%、15.99%和14.77%。

共有92.89万名学生享受寄宿补助，补助总金额为44906万元，中央、省、市县补贴资金分别为26118.16万元、10887.16万元和7900.68万元，分别占补助资金的58.17%、24.25%和17.58%。

上述补贴资金已在2009年每学年开始时发放完毕。

3、社会保障。

保障和改善民生是各级政府历来关注的问题，2009年，部分地区开始推广农村养老保险，农村低保补助水平有了提高，甘肃省严格按照《甘肃省农村五保供养办法》有关规定执行，将补助资金足额发放到位，农村五保供养人员生活得到有效保障。

（1）五保供养补助。

截止2009年底，甘肃省五保供养老人达12.75万人。

五保供养资金为18966万元。

其中：省级资金为8358万元，占总量的44.09%，甘肃省平均五保供养金额为1487.66元，最高地区供养资金为2374.12元，最低为728.17元。

（2）农村低保补助。

2009年，甘肃省享受农村低保达289.5万人，低保资金152438万元，其中：省级资金为89495万元，占总量的58.7%，甘肃省平均低保补助525.26元，最高补助金额为1014.76元，最低补助金额为355.3元。

上述补贴资金已在2009年各季度发放完毕。

（三）农业生产补助政策
甘肃借助国家农机购置补贴政策，实施"以机代牛"推进计划，使更多农民实现了购买农业机械的愿望。

甘肃省大中型拖拉机购置保持旺盛增长态势。

今年中央和省财政安排农机补贴2亿元，100马力以上的拖拉机受到农民的青睐，90%以上的补贴来自中央财政。

1、农业机械购置补贴。

全面宣传农业机械购置补贴政策，使群众充分知晓、享受中央直补政策。

2009年，甘肃省购置可享受补贴农业机械32.26万台，群众按补贴标准获得补贴资金21923万元。

甘肃省平均补贴金额为2317.99元，最高地区补贴资金为3600.13元，最低为1339.11元。

2、家电、汽车下乡补贴。

2009年甘肃购入可享受补贴家电32.31万台，补贴资金10570万元，其中：国家补贴资金8879万元，省级补贴资金576万元，市县级补贴资金1115万元，分别占补贴资金的84.01%、5.45%和10.54%。

二、落实惠农政策中存在的问题及原因
2009年，甘肃省上下按照落实科学发展观、统筹城乡经济社会发展的要求，坚持把解决好"三农"问题作为甘肃省工作的重中之重，大力调整财政分配体制和支出结构。

2009年甘肃省农业支出751906万元，占财政支出的6.03%，比2008年增加1.38个百分点，但与国家平均农业支出相比还差3.47个百分点。

通过这次调查也发现，一些地方、部门和基层单位在落实强农惠农政策上还存在着一些不容忽视的问题。

（一）惠农政策宣传力度较大，但农户知晓率还不够高
近年来，各项惠农政策的不断出台，各级政府利用媒体对惠农政策都进行了不同程度的宣传，但个别县区、乡镇（街道）、村（社区）惠民政策宣传形式单一，范围较小，内容还不够全面、系统，群众知晓率低。

加之农村多数青壮年劳动力的外出务工，家中只有老人和小孩，即使对各项惠农政策有一定的了解，但对一些具体的发放程序、政策规定和有关要求理解得不够透彻，造成了误解和工作上的被动。

（二）惠农政策落实有差距，部分政策效应不够明显
调查发现，由于部分村社干部素养、精力等因素，招致农村低保、民政救助和扶贫对象、粮食直接补贴和良种补贴等项目录入的基础信息资料部分失真，扶持救助对象定位不准。

随着城镇化建设的加快发展，有的乡镇把建设占地的农户列为低保户进行补偿；有的把农村二女结扎户，列为享受农村低保的对象，招致部分专项资金使用不合规定。

另外，国家只对大型农机具进行政策性补贴，一些农民想买的、买得起的、适应当地作业条件的小型农机具没
有享受补贴；在"家电下乡"的补贴项目中，由于对各种家电的销售网点、家电品牌、家电型号都有严格的规定，使家庭收入较低的农民没有能力购买，也享受不到这项补贴。

（三）农资价格上涨抵消了惠农政策的效果，投入资金总量不足
农资价格上涨，增加了农业生产成本，降低了收益，部分惠农资金带来的效益被生产资料的价格上涨所抵消，这就使得惠农政策给农民带来的实惠大打折扣，再加上近年来农产品市场不稳定，农户经营风险高。

农村发展涉及诸多方面，农民收入水平不高，农村基础设施落后，要办的事很多，资金缺口大。

尽管各级一直在不断加大惠农资金投入力度，但资金总量仍然严重不足，且存在投入结构不合理，投资渠道过多，资金使用效率低等问题。

（四）落实惠农政策运行成本较大，缺乏相应工作经费
调查中了解，各项惠农资金均是专款专用，补贴资金100%发放到农户。

但在落实惠农政策的过程中，牵扯部门多、召开会议多，印制相关材料多，支出业务费用多，需要人力多，一些电视讲话、报纸宣传、补贴公示、明白册等政策宣传活动均需要经费，而且这些惠农政策都要由县级部门、乡镇和村去实施，上级又没有专项工作经费，加之县、乡和村的财力有限，增加了县、乡镇和村的运行成本，尤其是各乡镇和村更是经费紧张。

由于缺少工作经费，在核实基础资料时可能存在从简、从快行为，造成基础资料核实不到位。

三、对惠农政策的建议和对策
（一）进一步加大支农惠农政策宣传力度
采取各种宣传方式，充分利用电视、报纸、文件、资料、村务公开栏等，对国家支农惠农政策进行广泛宣传，深入到村、组、户，力争做到家喻户晓，人人皆知，真正让干部清楚、群众明白。

把各项惠农政策宣传到群众中，同时还要着力培养一批惠农政策明白人。

力争使各项惠农政策家喻户晓，人人皆知，增加政策落实的透明度，为惠农政策的全面落实营造良好的工作氛围。

（二）进一步健全完善惠农政策落实体系
对惠农政策项目从登记到发放各个环节上，都要建立健全各项管理机制，形成相互牵制、。