第3章 公共组织

3、职能方式发生转变
★行政手段——经济手段为主；
★微观管理——宏观调控；
★直接管理——间接管理。
三、公共组织环境
• 公共组织环境：公共组织外部所有能够直接或间 接影响组织存在与发展的因素总和。 • 公共组织的生态环境：约翰· 高斯在《行政生态 学》中指出，公共组织是一个有机体，如同人在 生物圈中处于食物链的一个环节，受生态环境影 响，又影响生态环境。 • 里格斯提出三种行政生态模型：农业社会（融合） 型、过渡社会（棱柱）型、工业社会（衍射）型。
四、非政府公共组织
非政府公共组织是介于工商企业组织和政府组织之间的第三 种类型的社会组织。非政府公共组织是一种不以营利为目的的， 在企业和政府未能开展活动的领域为社会提供公共产品和公共服 务的社会组织。 如：协会，学会，研究会，联谊会，商会，学校，医院，福 利院，文化艺术团体等等。 • • • • • 非营利组织（non - profit organization， NPO） 市民社会（civil society） 志愿者组织 （voluntary organization， VO） 草根组织（grass roots organization， GRO） 第三部门（the third sector， TS）
公共组织生态环境的三个方面
行政生态学专家认为，公共组织的生态环 境包括三个方面： •微观环境：组织系统内部的目标、结构、 人员、权力系统、规章、制度等 •中介环境：组织与环境联系的环节因素 •宏观环境：组织运行的外部环境
组织环境的基本要素
• 政治环境：包括政治体制、政治权利、国家结 构、政府机构、政治（政党）制度、公共政策 等 • 经济环境：包括经济体制、经济利益、经济实 力、产业结构等 • 文化环境：包括认知、价值观、意识形态、行 为规范、道德传统等 • 技术环境：包括信息技术、经验技术、实体技 术、知识技术等 • 舆论环境：公众关注、重视、宣传及其程度。
（二）我国政府组织的结构
• 纵向结构： • （1）宏观上：各级行政组织之间的层级 关系，如中央与地方组织结构（层次结 构） • （2）微观上：行政组织内部的工作层次 关系，如国务院各级部委下设的司局级、 处级和科级层次，省人民政府的厅局下 设处级和科级层次。
横向结构（分部结构） • • • • 主要按照职能划分 按照地区划分 服务对象划分 产业和产品划分
• 如果以政府的失败去干预市场的失败， 只能是雪上加霜。 • 但是，政府对市场的失败又不能袖手旁 观，它还是要干预市场。不过政府对市 场的干预只能限制在市场长久失败之处， 信息制约、搭便车者以及欺诈性行为就 属于需要政府来解决的根本性失败。对 市场暂时的、偶然的失败，市场会在市 场运行中加以自行矫正，无须政府介入。
（1）扁平结构有利于缩短上下级距离，密切上下级关系， 信息纵向流快，管理费用低，而且由于管理幅度较大，被管 理者有较大的自主性、积极性、满足感，同时也有利于更好 地选择和培训下层人员；但由于不能严密监督下级，上下级 协调较差，管理宽度的加大，也加重了同级间相互沟通联络 的困难。 （2）直式结构具有管理严密、分工明确、上下级易于协调 的特点。协调工作急剧增加。在管理层次上所花费的设备和 开支，所浪费的精力和时间也然增加。会使上下的意见沟通 和交流受阻，最高层主管员所要求实现的目标，所制定的政 策和计划，不是下层不完全了解，就是层传达到基层之后变 了样。 上层管理者对下层的控制变困难，易造成一个单位整 体性的破裂。同时由于管理严密，而影响下级人的主动性和 创造性。因此，一般来说，为了达到有效，应尽可能地减少 管层次。
（一）公共组织的内涵和构成要素
• 公共组织：人们为了实现社会公共目标， 向社会提供公共物品和服务，按照一定 法律程序而建立起来的组织实体。 • 公共组织：国家机关（政府组织）和非 政府公共部门组织
公共组织的构成要素
• 人员：体现人际关系，非物 质关系； • 目标：管理公共事务和协调 公共利益关系 • 职能：组织目标具体化（界 定的业务范围） • 机构：承载组织职能，体现 组织目标 • 职位：包括职级、职数、职 责等，最基本要素之一 • 职权：正式承认的权力，来 源于组织认可，与职位密切 相关 • 权责：确认部门、层次、成 员之间从属、并列等关系 • 规章制度：以书面形式确认 的行为规范，区别于非正式 组织 • 团体意识：形成组织目标的 共同心理基础 • 组织设计：组织结构的分化 和整合及组织目标修正 • 支持硬件：如场地、房屋、 办公设备、经费等 • 技术和信息：包括科学技术 和政治技术，实现信息收集、 整理、制造、传递、反馈
西方行政职能Leabharlann 变的基本状况 “守夜人” →→职能扩大 政治职能 强大 经济职能 缺乏 社会职能 薄弱
趋于缓和
政府干预
掌控合作
（四）我国行政职能转变
1、职能重心发生转变
转为
以阶级斗争为纲
以经济建设为中心
政府与市场的关系
政府干预市场的前提：
市场缺陷；
政府干预市场的作用：
防止和纠正市场失灵；
政府与市场关系的总原则 凡是市场机制能够解决的，就由市场机制 解决；政府只管市场做不好和做不了的事。
政府在市场经济中的角色： 市场发展的规划者； 市场规则的制定者；
市场运行的调节者；
市场秩序的维护者；
市场活动的参与者。
政府与社会的关系
建立政府与社会的合作机制，充分发挥非政 府组织的作用，变“我来给你做”为“我们共 同来做”。 为什么要合作？——多元化社会。 基本模式：小政府、大社会； 政府购买划桨人。
（三）公共组织的类型
组织类型
强制型组织
特点
依据宪法和法律，依靠 公共权力对公共事务实 施强制管理，其裁决具 有法律效力 依靠市场手段而非行政 手段，对公共事务实施 有限强制，当事人可拒 绝裁决 非强制性和服务性，非 营利性组织
示例
政府职能机构
半强制型组织
仲裁委员会、消费者 权益保障委员会、行 业协会 学校、研究所、基金 会、医疗保健机构、 文化和科技团体
（二）经济环境对公共组织的影响
• • • • 经济体制，决定公共组织的行为方式 经济利益，决定公共组织的目标 经济实力，为公共组织提供权力来源 产业结构，影响公共组织的发展
（三）文化环境对公共组织的影响
• 认知水平，决定公共组织确定和处理公共问题 的方式 • 价值观，左右公共组织对待公共事务的态度 • 意识形态，使公共组织的政治、经济利益目标 更加鲜明 • 行为规范，决定公共组织与其他组织交流和沟 通方式 • 道德传统，使公共组织能够不依靠国家强制力 而自愿扮演特定社会角色，发挥角色功能
第三章 公共组织
主要内容
一、公共组织的内涵 二、公共组织的结构 三、政府的职能 四、公共组织环境 五、非政府组织
一、公共组织的内涵
组织的定义：是在一定社会环境中，通过相互交往 而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目 标，而按照一定方式联合起来的有机整体。 组织的本质特征：组织目标和组织行为 组织的特性： （1）组织是人们相互交往中形成的一定行为关系的 集合； （2）组织有着某种特定的目标； （3）组织有一定的结构和行为方式； （4）组织有内在的精神意识（即有意识养成，最终 系统化为组织文化）； （5）组织是一个开放系统，随组织环境变化而有机 发展。
国有资产的监管
1、行政管理的基本职能
●政治职能
——维护国家统治， 巩固国家政权，保障 国家安全。
★保卫职能 ★专政职能 ★民主职能
●经济职能 ——组织和领导经济建设
★微观经济管理——市场监管 ★宏观经济管理——经济调控 ★国有资产管理
●文化职能
——领导和参与精神文明建设，发展教育、科技、 卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等事 业。
☆行政职能决定着行政改革的成败
（二）行政职能体系
基本职能
政治职能 经济职能 文化职能 社会职能
保卫职能 专政职能 民主职能
规范市场 控制垄断 保持经济均衡发展 克服外在效应 供给公共产品和服务 调节社会分配
外交职能
教育、科技 文化、卫生 体育、影视 广播、出版 文学、艺术 文物等管理
城市规划 环境保护 社会保险 医疗保障 社会福利 人口控制 救济、交通
★规划；★政策；★组织 实施；★指导、监督、协 调。（教育，科学文化事 业等方面）
●社会职能 ——提供良好的生活环境
包括：环境保护，城乡建设 社会保障，社会治安
2、行政管理的运行职能
●决策职能
●组织职能 ●协调职能
●控制职能
（三）西方行政职能的理论与演变 西方国家关于政府职能的理论
“守夜人”的政府职能论 干预主义的政府职能论 有选择地干预“市场失败”的政府职能论
（一）政治环境对公共组织的影响
• 政治体制，确立公共组织在社会政治生活中的 地位和作用； • 政治权利，赋予公共组织的影响力和约束性 • 国家结构形式，决定公共组织的活动范围 • 政府机构设立意味着，行政组织拥有的权利超 越其他公共组织，处于强者 • 政治（政党）制度，使部分公共组织能够以强 有力的集体行动参与公共决策 • 公共政策，是组织政治活动的工具和结果
集权制与分权制
• 划分标准：行政权力使用特点 • 集权制：行政权力集中在上级机关，下 级机关裁量权有限，须依靠上级指令办 事； • 分权制：下级组织在其管辖范围内有较 大裁量权，流行于联邦制国家。
完整制与分离制
• 划分标准：行政组织中同一级各部门所 受到的指挥与控制 • 完整制，又称集约制或一元统属制：行 政组织中同一级各机关，受一个行政首 长指挥、监督 • 分离制，又称独立制或多元统属制：行 政组织中同一级各机关，受两个以上行 政首长指挥、监督（双重或垂直管理单位：税务
（二）公共组织的特性
1、公共组织是以追求公共利益为其价值取向 2、公共组织的活动受法律法规的限制并 具有法律的权 威（合法性） 3、公共组织权威的割裂