农村集体土地所有权的缺陷与完善

目录

内容摘要 (1)

引言 (1)

一、集体土地所有权的概念和种类……………………………………………

二、集体土地所有权的历史演化……………………………………………………（一）建国到第一次土地改革时期…………………………………………………（二）土改到改革开放时期…………………………………………………………（三）改革开放到现在………………………………………………………………三、我国现行农村集体土地所有权制度的缺陷……………………………………（一）集体土地所有权主体缺位……………………………………………………（二）集体土地所有权权能不完整…………………………………………………（三）集体土地所有权客体范围界定不清…………………………………………四、改革集体土地使用权的思路……………………………………………………（一）共同共有说……………………………………………………………………（二）合有说…………………………………………………………………………（三）新型总有说……………………………………………………………………（四）自治法人所有说………………………………………………………………五、改革并完善集体土地所用权的具体做法………………………………………（一）明确规定集体土地所用权的由村法人所有…………………………………（二）完善集体土地所有权的权能…………………………………………………（三）明确集体土地所有权的客体范围……………………………………………结语………………………………………………………………………………参考文献………………………………………………………………………………

农村集体土地所有权的缺陷与完善

赵国平

河南大学法学院河南开封

内容摘要：我国集体土地所有权存在主体缺位，客体模糊不清，权能不完全等缺陷，导致农民的权益在城市化过程中屡屡被侵犯，农村经济发展缓慢，农业发展滞后。改革农村集体土地所有权势在必行。目前的改革方案中，国有化方案和私有化方案都存在明显缺陷，坚持集体土地所有权制度有利于解决目前的问题。本文从实际出发，探求解决集体土地所有权问题的方案。

关键词：农村集体土地所有权合有总有自治法人

引言

土地是人类的生存之本，谁掌握乐土地，谁就掌握乐政权。中国历史上长期实行土地私有制，土地归私人所有。我国长期是一个农业国家，历史上多次发生的革命多与土地有关。新中国成立后，为从根本上解决土地问题，我国实行乐土地改革，土地归国家所有。但这种制度造成乐生产力低下，温饱问题无法解决。改革开放之后，为彻底解放生产力，实行了家庭联产承包责任制，对1962年确立的集体土地制度做了修改。形成了农民集体意志和利益同农民个人意志和利益相统一的土地制度。这种制度在改革开放初期提高了土地的经济效益，充分利用了土地，促进了农村经济的发展。随着城市化的发展，这种土地制度的种种缺陷显现出来。集体土地所有权的主体不明确，权能不完全，无法有效的保护农民的利益，也不利于三农问题的解决，抑制了农村经济的发展。笔者通过对集体土地所有权进行分析，寻求解决集体土地所有权问题的思路。

一、集体土地所有权的概念和种类

集体土地所有权是指农民集体在法律规定的范围内占用，使用，收益，处分，自己所有的土地的权利。是中国土地所有权的重要形式。①集体土地所有权的主

体根据法律规定有村农民集体，乡农民集体，村内集体经济组织。依农民集体的主体不同，可以将集体土地所有权划分为三种：①村农民集体土地所有权。村农民集体土地所有权是集体土地所有权中的基本形式。村农民集体土地所有权属于全村农民所有，村集体经济组织的法人机关或者法定代表人，是村农民集体土地所有者的法定代表。由村农民集体对村集体经济组织的土地占有，使用，收益，处分，行使所有权。②乡（镇）农民集体土地所有权。乡（镇）农民集体土地所有的土地属于全乡（镇）农民集体所有，一般由乡（镇）办企、事业单位使用，也可以由乡农民集体或个人使用。乡（镇）农民集体所有的土地一般由乡（镇）人民政府代管，即由乡（镇）人民政府代行乡（镇）农民集体的土地所有权。③村内两个以上农村集体经济组织的土地所有权。行政村内两个以上各自独立的农村集体经济组织，一般是指由过去的生产队沿袭下来的村民小组。虽然大多数小组已经消亡，但法律依然保留了村内集体经济组织这个土地所有权主体，由村内集体经济组织对其土地行使占有，使用，收益，处分的权利。

二、集体土地所有权的历史演化

我国集体土地所有权的发展历程，大概有三个阶段，即建国到第一次土地改革时期，土改到改革开放时期，改革开放到现在。三个时期中，集体土地所有权表现出不同的形态。

（一）建国后到第一次土改时期

建国之后，我国实行了土地改革。广大没有土地的农民分到了土地，成了土地的主人。国家对地主在郊区的土地，原来资本家的土地，征收为国有，形成了国有土地。1950年的《土地改革法》规定：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放生产了，发展生产力。这个时期，我国实行的是农民土地私有和国家土地国有并存的制度。除法律规定属于国家所有的土地外都属于农民私有，允许农民享有土地的经营，买卖，出租等权利。

（二）土改到改革开放时期

这个时期，我国开始推行合作社。在高级农业合作社中，按照社会主义原则，把社员私有的土地转为合作社所有，土地制度开始向集体所有转变。1958年实行人民公社化，高级社为单位的集体所有被冲垮，土地实行了完全的公有化，可

以在全县范围任意调用，土地资源浪费严重。公社化结束后，中共八届十次会议通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，明确规定生产队的土地，归生产队所有。生产队的土地，包括社员的自留山，自留地，宅基地等，一律不准出租买卖。这样，集体土地所有权正式形成了。

（三）改革开放至今

为了改变以队为基础的生产队制度给农业带来的束缚，我国实行了家庭联产承包责任制，对生产队制度做了修改，但土地归集体所有这种制度没有改变。我国实行的仍然是土地集体所有制，集体土地所有权处于不断的完善之中。

三、我国现行农村集体土地所有权制度的缺陷

（一）集体土地所有权主体缺位

根据《宪法》第十条第二款的规定“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所以外，属于集体所有。宅基地，自留山，自留地属于集体所有”但集体不是一个具体的法律专业名词，集体的外延内涵在法律中并没有规定。《民法通则》第74条对集体土地所有权的归属做了进一步明确“集体土地可以依法属于村农民集体或乡农民集体所有。”至于这些所有权如何行使，《物权法》第60条做了规定“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村委会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上集体经济组织所有的，由村内各该农民集体经济组织或村民小组代表集体行使所有权；已经属于乡农民集体所有的，由乡农民集体经济组织代表集体行使所有权。”这样，根据上述法律的规定，集体土地所有权主体包括：村农民集体，村内农民集体经济组织（组），乡农民集体。村农民集体，村内农民集体经济组织（组），乡农民集体是文革后期的生产队转变过来的，随着家庭联产承包责任制的推行，原来的各级生产队不复存在，三级生产队体制转变为村，乡镇体制。组作为一种所有权主体消亡。

村委会作为基层群众自治组织，代替农民集体行使集体土地所有权确有不妥之处。若将乡政府以乡农民集体的代表人身份作为乡农民集体的所有权人，极易将土地转为国有。农民集体缺少自己的组织机构，无法形成自己的独立意志，作为农民集体的成员不能通过法定程序行使自己的权利，实质上形同虚设。①

①陈小君《农村土地法律制度研究》中国政法大学出版社 2004 200页