我国准公共产品定价研究以城市自来水定价为例赵明

赵 明，葛 蓝
（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）
摘 要：通过三十多年的城市自来水定价机制改革，我国城市供水行业的经营重心已经从单纯保障居民生产生 活用水，转入了保障居民生产生活用水与促进水资源的节约与合理利用并重的方向。 在这一转变的过程中，供水行 业经常使用价格杠杆，不断调高水价以促进居民对水资源的保护和节约利用。 该举措在很大程度上促进了城市居民 节水意识的形成，但也存在着诸如自来水价格的确定程序不完善，或虽然制定了科学的定价程序，但在执行过程中 多流于形式，对提价的具体理由和关键数据等实质性问题一带而过、不加以详细说明等突出问题。 因此，本文从城市 自来水定价机制的现状入手，分析现行城市自来水定价机制存在的突出问题，进而提出完善城市自来水定价机制的 建议，以期对完善包括城市自来水在内的公共产品定价机制有所裨益。
1. 政府不依法办事，绕开价格听证程序 在实践中，往往存在政府擅自使用经济权力，凭借行政权 的强制性直接定价的现象。 根据《价格法》第 23 条的规定，价 格听证程序为政府定价前的必经程序，但现实执行中，政府往 往 使 用 各 种 理 由 （如 执 行 上 级 政 府 或 同 级 党 委 的 决 定 ）、甚 至 在定价过程中直接绕开听证程序， 通过行政命令的方式直接 规定城市自来水的价格。 2. 听证程序规定过于笼统 价格听证会的实施办法多由各地物价部门自行规定，而 地方物价部门又是城市自来水价格的决定者和价格听证会的 参与者， 这就极大的增加了物价部门借角色混同之机笼统制 定听证会程序，以使部门利益得到满足的风险。在实践中主要 表现为对提价的关键数据和理由在听证过程中一笔带过，不 作应有的详细说明，给专家和消费者发言的时间偏少等。这些 关键程序的缺失， 使三方公平博弈的价格听证会沦为行政机 关越权定价的合法外衣。 3. 听证会代表比例不合理，角色混同现象时有发生 城市自来水定价听证会实质上是一场城市自来水供水公 司、政府和城市居民三方的博弈机制，因此，各方代表比例的 确定就显得格外重要。 在实践中， 很多二三十人的定价听证 会，居民代表只有一两人，比例极低，这就必然削弱居民的发 言权。 同时，由于多数自来水供水公司具有国有性质，就会出 现价格听证会代表既代表了城市自来水供水公司的利益，又 部分代表了当地政府的利益，这种角色混同现象的出现，必然 会导致部门利益主导听证会的情形。 4. 听而不证现象普遍存在 《政府价格决策听证办法》第 26 条规定“政府价格主管部 门应当向社会公布定价的最终结果”。但对于“最终结果”的决 策过程及其依据是否应向公众公开，并未作出明确规定，而这 恰恰又是实施“社会监督”最为关键的地方，也是最该“透明” 之所在。否则，只公布结果，也就谈不到监督与透明，其效果与 不听证并没有太大的相异之处。 [4] （三）阶梯式水价计量方法尚存局限性 1998 年 国 家 计 委 、建 设 部 联 合 颁 布 的 《城 市 供 水 价 格 管 理办法》中明确指出我国今后的城市自来水采用阶梯式定价方 法，“省、辖市以上城市在 2008 年底前、其他城市在 2005 年底 前，城市居民生活用水可根据条件先实行阶梯式水价”。 到目 前为止， 我国绝大部分城市的居民生活用水价格均采取阶梯 式计量水价方法。 阶梯式水价将水价分为两段或者多段， 每段一个固定的 单位水价，同时单位水价随耗水量分段增加。 1998 年国家计 委、建设部颁布的《城市供水价格管理办法》指出：可将阶梯式 计 量 水 价 分 为 3 级 ，级 差 为 1：1.5：2，具 体 比 价 关 系 由 所 在 城 市人民政府价格主管部门会同同级供水行政主管部门结合本
关键词：水价；公共产品；定价机制；正当程序；实质公平
一、我国城市自来水定价机制的现状 自建国至今，我国城市自来水定价机制从无到有，逐步走 向完善，大体经历了公益性无偿供水阶段（1949～1979 年）、政 策 性 有 偿 供 水 阶 段 （1979～1986 年 ）、 不 完 全 成 本 回 收 阶 段 （1986～1994 年）、成本回收、合理收益阶段（1994 年至今）。 在 这一改革过程中，我国主要是通过诸如《水利工程水费核订计 收和管理办法》（1985 年）、《中华人民共和国水法》（1988 年）、 《关于贯彻执行水利工程水费核订、 计收和管理办法的通知》 （1990 年）、《乡镇供水水价核订原则》（1991 年）、《水利工程管 理单位财务制度》（94 财农字 397 号文件）等一系列的法律、行 政法规和规章以及行政文件完成的。 [1] 1997 年 ，以 《水 利 产 业 政 策 》的 颁 布 为 标 志 ，我 国 水 利 工 程定价机制现代化进程快速推进，2000 年底， 在指导我国 国 民经济发展的纲领性政治文件《中共中央关于制定国民经济和 社会发展第十个五年计划的建议》中明确指出：“水资源可持续 利用是我国国民经济和社会发展的战略问题， 改革水管理体 制，建立合理的水价格形成机制，调动全社会节水和防治水污 染的积极性”。 2002 年，九届全国人民代表大会常务委员会第 二十九次会议通过的《中华人民共和国水法》（修正案）规定： “供水价格应当按补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的 原则确定，用水实行计量收费和超定额累进加价制度”。 这些 都为我国水价定价机制改革提供了有力的制度支撑。 当前，我国水利工程供水定价的法律调整已形成了以《价 格法》为核心，以《水法》为统领，包括行政法规、地方性价格法 规、部门和政府价格规章等形式的门类齐全、层次合理、协调 配套、相互联系、统一完备的定价法律体系。相应的，城市自来 水定价机制也逐步走上法制化、规范化轨道：定价程序上引入 了听证制度，以期水价的制定过程更加民主、科学，更符合广 大城市居民的合理需求； 定价方法上形成了计量收费和超定 额累进加价制度，以促进水资源的节约、高效利用；定价依据
2012 年 2 月 第9卷 第2期
湖北经济学院学报（人文社会科学版） Journal of Hubei University of Economics(Humanities and Social Sciences)
Feb.2012 Vol.9 No.2
我国准公共产品定价研究
— ——以城市自来水定价为例
上从主要依靠各级政府的行政文件，向主要依靠法律、行政法 规的方向转变，以符合法治稳定的价值取向。 但是，我国城市 自来水定价机制还存在着诸如定价主体单一、 定价程序流于 形式、价格构成尚不完善等问题。
二、我国城市自来水定价机制存在的问题 （一）定价主体单一 传统的公共产品理论认为，在市场主导的经济体制内，政 府作为最主要的宏观调控者， 掌握着巨大的经济资源和及时 准确的经济信息， 依法享有强大的经济权力和强制性的行政 权力， 能够对不易由市场机制完全调节的公共产品领域做出 全局性的准确判断，并进行强有力的管理和调节。 同时，政府 作为社会上最大的公共管理机构， 以维护公共利益为基本价 值取向，由其定价，既能够保证公共产品公益性之实现，又能 够促进公共产品成本的及时有效回收。 但是，由 于 城 市 自 来 水 作 为 俱 乐 部 型 公 共 产 品 ，[2]具 有 公 益性和消费的非竞争性的特点， 加之城市自来水供水行业具 有自然垄断性的特点， 如果完全由政府作为城市自来水定价 的主体，将强大的行政权力与垄断经营权、定价权结合起来， 这样就增加了权力对权利的侵蚀、背离与异化的可能性。 城市自来水对城市居民的生活来说是必不可少的，对其进 行垄断经营在一定程度上会限制社会成员的权利（如选择权）， 如果完全由行政主体对城市自来水进行定价， 行政权天然具 有的强制性、扩张性、侵蚀性就会借助于供水行业的自然垄断 地位，实现其权力的滥用，导致政府不科学甚至是肆意提高城 市自来水价格，这将是对公民合法权利的极大侵害。 （二）定价程序流于形式 现行法律法规在规定城市自来水定价权归于政府的同 时，为了保证政府定价行为的科学性和民主性，规定政府定价 应当严格执行成本调查、初步审核、调查听取意见或听证、集 体 审 议 、公 布 决 策 结 果 、跟 踪 监 测 和 定 期 审 查 等 法 定 步 骤 。[3]并
· 61 ·
在 《价 格 法 》中 明 确 规 定 了 价 格 听 证 制 度 ，《价 格 法 》第 23 规 定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、 公益性服务价 格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价应当建 立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营 者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。 但在实践中， 价格听证仍存在不少问题，具体表现在以下几个方面：