完善我国社会救助体系的几点建议

完善我国社会救助体系的几点建议
[摘要]社会救助制度在我国具有较长的发展历史，其在保障我国群众的基本生活方面发挥了不可替代的作用。

我国的社会救助制度主要包括生活社会救助、生产社会救助、医疗社会救助、灾害社会救助等，形成了一定体系。

由于经济体制改革及社会救助本身的弊端，我国社会救助体系存在严重不足，在分析国内外情况基础之上，提出了完善我国社会救助制度的几点建议。

[关键词]社会救助生活社会救助专项救助
一、我国当前的社会救助体系
建立有效的社会救助制度是社会保障制度改革不可或缺的一部分，它有助于将改革产生的社会代价降至最低水平，促进社会稳定发展。

我国社会经济长期以来一直处于较低的发展水平，依赖政府和社会救助的人数众多，再加上我国社会保障制度发展不完善，社会保险缺位，这就十分突出了社会救助制度的地位和功能。

社会救助制度在保障我国群众的基本生活方面发挥了重大作用，有着不可替代的积极意义,因而，积极发展社会救助体系是当前摆在我国政府面前的一项重要任务。

我国的社会救助也有较长的发展历史，但改革开放前的社会救助制度是补缺型的，是在政府统一包办下的、济贫型的消极社会救助制度。

1978年改革开放以来，我国开始由计划经济体制向市场经济体制转变，为顺应社会主义市场经济体制的建立和完善，我国政府对社会保障事业进行了根本性的变革，社会救助也越来越突显出其重要性，完善社会救助制度已经成为社会共识。

按照国际经验，对付因社会经济结构调整而导致的较大规模的贫困问题，最有效的社会保障制度就是社会救助。

因此对于正处于转型时期的社会主义市场经济，必须建立较完善的社会救助体系作为社会主义市场经济的稳定器。

当前，我国社会救助体系主要包括生活救助、生产救助、医疗救助、住房救助、教育救助和灾害救助等，形成了以生活救助为主，其他救助为辅的基本框架。

二、我国社会救助体系的不足
由于我国经济发展落后，社会保障制度正在不断探索和完善之中，社会救助体系更是在不断的实际救助工作中发展而来，难免会存在一些弊端。

只有正确认识我国社会救助制度的不足，吸收各国精华，才能真正发挥我国社会保障制度稳定器作用，快速实现和谐社会，发展市场经济，从而进一步完善社会救助体系。

(一)无专门的社会救助立法
在现代社会，社会成员享受社会救助是一项基本的权力，应该受到法律的保
护。

而我国至今仍没有专门的社会救助立法，目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等，没有一部明确、统一的法律，阻碍了我国社会救助工作的开展。

(1) 导致社会救助理念落后
我国社会救助立法缺失，社会救助普法宣传教育更是欠缺，国民对社会救助认识不够，相关部门对社会救助也缺乏正确的理论指导，导致我国现行社会救助基本上还沿用传统的救助理念以个人或家庭的收入调查为基础，当个人或家庭收入低于政府确定的标准之后，可经申请获得相关救助。

实际救助的金额等于政府救助标准减去申请救助者的实际收入。

(2) 社会救助管理缺乏统筹
由于我国社会救助制度尚无统一的设计和专门的立法，各项救助制度是根据实际需要不断建立和发展起来的，这就导致社会救助管理缺乏统筹和协调。

表现在：没有统一的社会救助管理部门。

如我国的灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员的救助都属于民政部管理，但却分属于不同的部门管理，使得这些救助缺乏统一规划、管理，为救助的实施带来很大的不便。

管理部门缺乏统筹，难以适当地区分基本生活救助与专项救助，常常将他们捆绑在一起，从而导致那些迫切需要获得专项救助地人得不到相关救助，无法摆脱贫困。

（二）实际社会救助项目单一
我国当前虽然建立了以生活救助为主，生产救助、医疗救助、住房救助、教育救助和灾害救助等社会救助为辅的基本体系，但在具体实施中主要还是单一的生活救助，重在保障贫困居民的最低生活需求，其他专项救助仍“徒有其表”，实施困难，尚未取得明显成效。

如医疗社会救助制度，由于医疗体制改革，许多下岗职工或其他贫困居民难以支付高额的医疗费用，急需医疗社会救助，但我国医疗救助存在主管部门缺位或争当主管部门的现象，使求助者求助无门。

在住房社会救助实施过程中，由于存在划分对象、制定标准及经济适用房价格确定困难等问题，使得不少高收入家庭购买甚至高价炒卖经济适用房，而贫困居民依然无房可居，这就违背了建立经济适用房的初衷，使得住房社会救助形同虚设。

（三）城乡社会救助缺乏统筹
二元制的城乡经济结构，使得城市市民一直比农民享受更多的社会福利，在困难时也比农民从政府和社会得到更多的社会救助，我国农民在生产、生活、住房、教育、医疗等几乎所有方面都靠自己来解决。

由于政策方面的倾斜，即使农村已初步建立了社会救助制度，仍难以贯彻落实。

据统计，截止2004年9月30日，最低生活保障制度已经覆盖了全国城市2199.4万贫困人口，相反，农村居民最低生活保障制度至今还未能在全国推广，大部分贫困居民难以获得贫困救助，专项救助更是空谈。

由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大，土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减，社
会救助的缺失将更一步加剧城乡经济差距，恶性循环不可避免。

三、完善我国社会救助体系的几点建议
社会救助制度在我国社会保障体系中处于重要的基础地位，在我国社会救助实践过程中发挥了明显的优势，因此，尽快改革我国当前社会救助制度的不足，完善社会救助体系已经成为摆在政府和社会保障理论研究者的重大课题。

（一）确立完善社会救助制度的基本原则
发展我国的社会救助制度应以尊重救助对象人格，提高救助对象自身能力为原则，达到消除绝对贫困现象，缩小相对贫困范围，维护社会公平和社会稳定，加快社会进步，实现社会和谐，促进我国经济发展为目标。

以法律和制度为依据，以低收入和贫困群体为对象，以社区行政组织、社会福利机构等非政府机构为依托，依靠国家财政拨款，积极利用社会资源，建立起真正的以生活救助为主，医疗救助、住房救助等其他专项救助为辅的社会救助体系。

（二）完善社会救助制度立法
完善的社会救助立法是社会救助经常化、制度化、可持续的重要保障，而我国目前的社会救助所依据的仍是各种“条例”、“决定”、“通知”、和“办法”等，没有一部明确、统一的法律。

在实际的救助工作中，各种随意和变化的做法也广泛存在，大大影响了社会救助制度实施的效果。

社会救助体系是我国社会正常运行的必备体系，在中国特色社会保障体系中的作用十分突出，我们必须尽快完善社会救助立法。

针对我国当前社会救助立法不健全（法规政出多门，立法主体层次不同）和立法空白（住房救助、医疗救助、教育救助等缺乏相应的法律规定）的情况，应从以下几方面完善社会救助立法：
1．明确规定享受社会救助是贫困者的基本权力
我国《宪法》的45条明确规定了社会救助是国家和政府应履行的义务，是贫困居民应享受的权力。

社会救助立法应以此为准，明确规定享受社会救助是贫困者的基本权力，是贫困者应得的社会援助，从而从源头上杜绝了救助工作者在进行社会救助时居高临下以施恩态度自居，伤害被救助者的尊严，践踏他们的权力；避免救助工作者把救助当作个人的恩惠，烂加施用，违背社会救助的目的和初衷。

2．规定政府是社会救助责任的主要承担者
我国当前社会救助条例混乱，救济法规政出多门，立法主体层次高低不同，国务院，民政部和地方人民政府都制定了有关救助工作的规章条例，有的地方的救助立法走在了国家前面，例如，广东省1998年就通过了《广东省社会救济条
例》，早于国务院颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》。

缺乏统一的社会救助立法，使得我国社会救助制度实施混乱，影响了社会救助制度实施的效果。

因此国家应尽早、确实的承担社会救助责任，制定专门的社会救助立法，并在社会救助实施中承担主要的财政责任。

3．对专项救助有明确的法律规定
我国的救助法规中，大都是对灾害救济和最低生活保障等生活救助有较具体详细的规定，但对与贫困居民生活密切相关的住房救助、教育救助、医疗救助等缺乏相应的法律规定，这就造成了我国专项救助在实施过程中的缺失。

因此，必须针对专项救助制定立法，对救助对象、经费来源、救助标准、发放程序有一个明确的规定，以法律形式保障贫困居民各方面的生活。

此外，我门还应参照《中华人民共和国公益事业捐赠法》和《救灾捐赠管理暂行办法》来完善我国关于捐赠和慈善事业的法律制度，作为生活救助和专项救助的补充。

（三）发展非政府组织
社会主义初级阶段不可逾越，经济发展水平低，政府财力有限也不容忽视，政府不可能也无法包揽所有的社会救助资金；任何社会福利政策在对象覆盖范围上都有一个临界点，在福利项目设置上都有一个限度，不可能照顾到所有对象的个体需求，对于接近政府救助临界线的“边缘群体”，就需要挖掘社会资源，因此我们不能忽视社会力量在社会救助中的重要作用，国家应积极倡导发挥非政府组织的力量。

1．加强政府引导
我国政府应积极制定相关的社会政策，通过政策杠杆的作用，来引导社会力量自觉的参与社会救助活动。

例如，根据英国经验，实行免税。

对社会捐赠实行全免税或允许税前列支；征收遗产税；对个人所得税实行累进税率制等，以促使高收入阶层尤其是先富阶层关心并热衷于慈善事业。

2．政府要积极扶持非政府组织的发展
政府要积极扶持非政府组织的发展，要为它门的发展壮大提供良好的法律政策环境和社会环境。

各级政府应鼓励和支持社会公益性事业的发展，积极倡导机关、企事业单位、社区、个人开展扶贫济困送温暖及社会服务活动，同时，应鼓励企事业单位建立帮困基金，开展职工互助互济活动，制定帮困措施，解决低收入困难职工的困难问题，从而缓解政府压力。

3．发挥非政府组织的灵活性
非政府组织的灵活性显而易见，我国政府应积极重视NGO在解决特殊困难、
重大困难针对性、灵活性强的特点和显著作用，大力发展慈善组织等福利性社团组织，并使慈善组织在社会监督、公开审计的制度规范下活动，以其自身准市场的机制获得更大的社会反响和良好的成长环境，快速发展，从而推动社会互助事业的发展。

（四）加快社会救助理论研究
社会救助理论研究是社会救助体系发展和完善的先导，只有建立完善的社会救助理论研究体系，才能制定符合我国国情的社会救助理论，才能正确指导我国社会救助制度实践的推进，才能真正实现社会救助的目标。

加强社会救助理论研究，就要积极组织和利用现有的研究机构、学校或社会专门研究人员对当前社会救助制度实施中遇到的问题或认识模糊的方面进行深入探讨研究，形成有一定深度和高度的社会救助理论体系，推动社会救助制度的开展；加强社会救助研究不能闭门造车，应不断的吸取国外尤其是英国的成功经验，进行比较研究，结合本国情况推进社会救助体系建设；同时还要深入研究社会救助制度与其他社会保障制度的关系，及形象社会救助的各类社会与经济发展指标，切实完善社会救助理论体系。

参考文献：
[1]叶普万，贫困经济学研究[M]，中国社会科学出版社，2004
[2]孙泾源，中国居民收入分配年度报告[M]，经济科学出版社，2005
[3]刘冬梅，中国农村反贫困与政府干预[M]，中国财经出版社，2003
[4]唐均，中国社会救助制度的评估与[WZ]，http://thjp.vip.sina.
com/L.htm
[5]洪大用，转型时期中国社会救助[M]，辽宁教育出版社，2004
[6]郭伟和，福利经济学[M]，经济管理出版社，2001
[7]Pat Thane,The Foundation of the Welfare State,Longman, 1983。