养老服务业发展存在的问题

随着经济的发展和城市化的进程，我国跨地域职业流动加速，家庭结构逐渐向小型化

过渡，亲密的亲属网络逐渐疏离，传统的家庭养老已不能承担起所有的养老任务，保

障功能日益弱化。在此背景下，老年人对社会养老服务的需求将逐渐增加，依附性也

将越来越强。由于我国养老服务事业起步较晚，养老服务业总体发展水平滞后，规模

和能力严重不足，还有很多亟需改善的地方。

一、存在的主要问题

(1)养老服务业整体发展缺乏长远规划。部分地区养老服务业起步晚，还处于摸索阶段，在整体发展上缺乏长远规划。方面，养老服务业发展主体不清晰。传统上的养

老服务业由政府主导，资金主要依靠各级财政补助，行政色彩浓厚。另方面，机构养

老和社区养老机构设立带有盲目性，部分养老服务机构缺乏财政“断粮”后的可持续

发展动力，存在项目搁置或人员解散的风险。再者，居家养老方面，缺乏长期、稳定

和专业的居家养老服务组织，供需矛盾比较突出。目前老年人居家养老需求较大，市

场上尚没有具备成熟管理经验的居家养老服务企业，尚未形成功能定位明确、服务模

式成熟、人员稳定、监管到位、行业标准化完备的运营模式，难以满足养老需求。

(2)政策缺乏灵活性，未充分结合地方实际情况，缺乏有效的政府投入资金的绩效考量机制。目前有关政策法规对于些具体事项的规定过于呆板，面对各地的复杂情况，采取刀切的处理方式，不太符合地方实际，容易造成“有需求的无床位，有床位的无

人源”的尴尬状况。另外，大量资金投入到养老服务业发展上，各种养老机构、日间

照料中心也纷纷建立。但部分地区尚未形成有效的资金绩效考评机制，未充分评价项

目发挥的社会效益，资金使用效益难以考量，“重投八、轻效益”的状况较为突出。

(3)养老机构比例不合理，城镇养老床位占比较少。总体来看，大部分床位面向城镇“三无”和农村五保人员、农村老年人，面向城镇区域老年人的服务设施占比较少。过去，我国大多以政府为主体，建设敬老院、养老院等福利性养老机构，面向的是经

济困难或生活不能自理的老人，侧重于“福利性”;这种单纯性的福利性、救济性养老机构不能满足现在老年人对养老的要求，并影响老年人对社会化养老发展模式的接受

程度。

(4)未有效实现市场化运作，养老机构产权不清晰，民办养老服务机构发展缓慢。民办养老机构相对较少，其他类型的养老机构多为政府投资设立，产权不清晰，缺乏

明确的权利义务主体。究其原因，一是养老服务业尚在起步阶段，未引入市场竞争机制，市场不够活泛，缺乏有效的盈利模式，部分养老机构生存困难。二是养老服务业

行业中，市场化运营需要的法规、行业标准不够完善，面临政策瓶颈，不利于养老服

务产业的发展。三是行业组织不够健全，不能做到行业自律。

(5)社会化养老优势未充分体现，尚未在社会上形成广泛认同。由于社会化养老行业尚未发育成熟，加之目前社会养老机构参差不齐，部分养老机构设备不到位、服务

水平不高、护理员大多没有接受过专业训练、缺乏专业性的老年护理和心理知识等原因，无法满足人口老龄化过程中养老服务需求的快速增长。另外社会化养老为老年人

提供专业化服务，满足老年人体检、就医等需求，以及专业化养老机构给老人带来认

同感、归宿感和社会化养老的规模化优势未能充分显现出来，也导致社会化养老的模

式没有得到社会广泛认同。

二、对策建议

随着医疗卫生服务状况的改善和计划生育政策的实施，我国人口老龄化的趋势在

加剧。就目前而言，养老问题已经不仅仅是一个福利问题，更是一个严重的社会问题，如果解决不好，可能会引发矛盾，不利于社会发展。对此提出如下建议。

(1)加快政府职能转变，引领民间资本进入，推动养老服务市场化。第，政府筒政放权，改革切阻碍养老服务业发展的体制障碍。减少政府行政性干预，完善政府宏观

管理，培育和规范养老市场。建立健全各项机制，研究建立困难老人养老服务补贴制度，积极推行政府购买养老服务制度。制定扶持政策，鼓励单位和个人投资兴办养老

机构，引领社会力量参与到养老服务业这行业中来。第二，大力鼓励社会资本和外资

进入国内养老服务市场，充分发挥地方融资平台的作用，通过市场化融资方式，引导

民间资本参与进来。第三，积极推行养老服务社会化、市场化，尊重市场规律，明晰

产权关系，努力实现养老服务业可持续发展。

(2)优化养老机构结构，促进多元化发展。结合当地实际情况，因地制宜建立养老机构，避免造成养老设施资源的闲置浪费。除部分养老机构重点保障特困群体及低收

入群体的养老需求外，鼓励发展医养型、护理型等多种模式的养老机构，发展包含中

高端在内的多元化养老机构，适应不同人群的需要。大力推进机构医养融合，支持医

疗卫生资源进入养老机构。注重居家养老系列服务、老年文化教育服务等，结合我国

国情，建立以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系。

(3)积极探索建立资金监控体系和绩效评价体系。有关部门应从项目的立项审查、跟踪督办直到项目验收考核进行全过程的监督，增强专项资金的公开性，防止被套取、挪用、截留，防止资金分配不公，提高资金使用效益。同时，制定科学的资金绩效考

评办法，开展绩效考评工作，根据绩效考评结果落实相关奖惩措施，进步规范和加强

资金监管，建立健全激励和约束机制，努力提高资金使用效益。

(4)完善服务管理，做好宣传工作。积极开展从业人员职业资格和专业技能培训，加快培养老年服务管理专业人才。从老人实际需求出发，不断拓宽和完善服务方式和

内容，努力提升服务水平，注重人性化护理。另外，通过媒体等方式，宣传养老服务

的有关政策，以及养老服务机构的优势，形成良好的社会氛围，使养老服务的概念深

入到社会、家庭、老人观念中去，促进养老服务业的健康发展。