地方政府与国有企业

1978-1979年在四川、北京、天津、上海等地进行“扩大企业 自主权”的试点，一方面给企业更多的生产、销售、劳动人事、 技术改造、中层干部任免等方面的机动权，另一方面引入企业利 润留成制度和职工奖金制度，鼓励企业和职工超额完成指令性计 划，更好地进行经济核算。
这个改革没有走多远，就遇到了“工资侵蚀利润”的问题，如企 业滥发奖金，还有基建规模膨胀的问题，使得政府的财政赤字达 到历史上的最高水平，物价水平上升压力不断增大。出现这种问 题其实很容易理解：当企业利润留成和职工奖金与企业产值挂钩 以后，企业有充分的激励增加投资和其他办法去扩大产值。
另外，考虑到国家对产品价格的控制，对于面临不同价格的企业 来说，很难按照相同的税率缴纳所得税，因此，国家还向企业征 收一户一率的“调节税”。
利改税将企业对政府承担的责任由此前的行政隶属意义上的利润 上缴变成了法律上的纳税义务，这有助于避免利润留成和盈亏包 干中经常出现的“争基数、吵比例”现象，可以实现改革设计者 预期目标：国家得大头、企业得中头、个人得小头。
为什么进入90年代中期以后，国有企业改革会逐渐走向大规模改 制的道路？或者说，为什么政府会最终放弃对大多数国有企业的 控制权，这背后是什么力量在推动？这是一个值得深入研究的问 题。
在大多数国有企业经营状况恶化、国家财政收入下滑的背景下， 国务院在1986年进行承包经营责任制试点的基础上，于1987年 5月决定在全国普遍推广承包经营责任制。
承包制形式多种多样，其中包括“两保一挂”（即保上缴利润和 技术改造，上缴利税与工资总额挂钩），上缴利润递增包干，上 缴基数包干、超收分档分成，亏损包干等等。大约三分之二的企 业承包期在3-4年以上。
从1958年到1978年这段时期，中国的政企关系的调整就在“放 权-收权”的循环中反复，放权也只属于行政性分权，在中央和 地方政府之间重新分配管理企业的权力，企业经营的自主权问题 基本上没有进入当时决策者的视野，因而一直未能形成实质性改 革
Hale Waihona Puke 文革之后，国有企业改革又提到议事日程。此时改革的思路仍然 延续传统的“放权让利”逻辑，但开始把注意力放到了企业改革 问题上。
企业成为政府部门的行政附属物，没有经营的自主权。企业利润 全部上交政府部门，企业所需的投资和经费也由政府部门拨付， 统收统支的财务管理体制使得企业对于节约成本和提高效益缺乏 激励。
50年代中期，随着社会主义“三大改造”任务的基本完成，各种 私有经济成分逐渐消失，公有制经济占据了主导地位，国家的经 济活动也基本纳入了中央的计划范围之内。
根据林毅夫等人的观点，国有企业的预算软约束问题来源于国家 赶超战略下企业缺乏自生能力和所承担的政策负担。
在计划经济条件下，价格不再反映资源的相对稀缺程度，企业的 利润也不可能准确反映企业的经营效率。传统计划体制又压抑了 企业之间的竞争，政府也就失去了利用市场竞争获取企业经营能 力的信息。
当价格和盈利信号无法传递经营者经营能力和努力的信息时，作 为委托人的政府对作为代理人的企业也就失去了间接监督的能力 ，只能直接监督和控制，以限制经理人可能的自由裁量权。
政府直接控制和管理虽然可以降低代理成本，但也同时带来了政 治控制的成本，即政府干预本身可能带来的瞎指挥和管得过死的 毛病。在很长一段时间内，国有企业的改革一直面临着“代理成 本”和“政治控制成本”的权衡。
政企关系中“代理成本”和“政治控制成本”的交替，根源在于 改革思路仅限于扩大企业自主权和增强物质激励。
经济责任制调动了企业和职工的积极性，然而在传统的不合理的 价格体系下，企业盈利增加不一定代表效率的提高。经济责任制 明确了企业和国家利益的边界，使得企业有充分的激励去尽可能 地增加自身的利益，甚至不惜损害国家的利益，出现“利大大干 ，利小小干，无利不干”的现象。
从1983年开始，鉴于经济责任制带来的经济秩序混乱、财政连 年赤字和通货膨胀，中央决定停止承包制的全面推广，转而实行
在政府和企业信息不对称的情况下，企业有很多办法去增加企业 的利润留成和职工的奖金支出，最后企业这些策略行为所造成的 社会成本（如巨额的财政赤字和严重的通货膨胀）必然是政府和 社会共同买单。
1980年中国出现了严重的财政赤字。这一年，中央和地方的财 政体制实行“分灶吃饭”的财政包干制。
1981年初，一些地方政府为了稳定财政收入，对所属企业也实 行了“包干加奖励”的办法，即利润（损失）包干的经济责任制 。
但是这种计划体制赋予地方政府和企业的机动性很小，中央权力 过度集中的问题暴漏出来。
于是就有了1958年大规模的“体制下放”改革，其核心是将原 来属于中央直接管理的企业下放给地方，同时下放计划管理、基 建投资、物资分配、信贷、财政和税收等权力。
在放权让利过程中，地方政府是主要的受益者，下放的经济管理 权限基本上被地方政府获得，企业仍然是地方政府的行政附属物 和计划生产单位。所以这种权力下放属于典型的“行政性分权” ，即权力主要从中央政府下放给了地方政府，而没有主要下放给 企业。
体制下放改革确实调动了地方和企业的积极性，但在计划经济体 制框架没有触动的局面下，这种积极性的井喷带来的更多是计划 失控、生产混乱和通货膨胀。企业之间原有的协作关系被打破了 ，各地区之间出现经济封锁和地方保护主义倾向。
1959年，中央急刹车，决定收回下放权力，重新回到中央集权
经过1961-1963年的国民经济恢复与调整，1958年经济大跃进 造成的经济混乱消失了，财政赤字和信贷失衡都得到了很好的控 制，然而中央集权的种种弊端又凸显了。结果从1966年开始， 中央又开始酝酿新一轮放权改革，1970年正式实施。改革思路 类似，改革结果也类似，1970年的放权造成接下来几年里全国 范围内的基建投资失控，财政赤字严重，生产秩序混乱。最后下 方的权力被悉数收回。
但是承包制不仅没有解决政企不分的问题，反而强化了上级主管 部门与企业的行政隶属关系和依附关系，因为企业最后签订的承 包合同的条件以及事后的修改都依赖于双方的讨价还价，尤其要 以地方政府的态度为转移。
第二轮承包制改革仍然面临过去经历的老问题，比如政府和企业 “争基数、吵比例”问题，工资侵蚀利润问题，企业苦乐不均和 “鞭打快牛”的问题，自发涨价以转嫁成本压力等。
第四讲：地方政府与国有企业
一、引言
政府治理不仅涉及多层级的政府之间的关系，也涉及政府与企业 的关系，政府间关系和政企关系是相互影响的。
长期以来，国有企业并不是一个纯粹的经济组织，它承担了政府 发包的大量的行政和社会责任，如同一个基层的准行政组织。
国有企业和行政部门的领导同在一个“官场”相互流动就说明了 这一点。
从1993年开始尤其是1997年之后，国有企业改革进入了一个新 的阶段。这个阶段推行的一系列改革旨在同时降低国有企业的“ 代理成本”和“政治控制成本”。
（1）国有企业的“去政治化”（Depoliticization）
（2）建立有效的“公司治理结构”
（3）“去社会化”（Desocialization）
与1981-1983年第一轮的承包制相比，1987年以后的承包制是 在扩大企业各方面的经营自主权的基础上，实行相对完整的企业 经营承包，此时除了企业的利润指标仍由承包合同加以规定以外 ，其他原来由行政部门下达的指令性计划指标已经大部分被取消 ，企业可以相对自主地做出企业的生产、销售、劳动、劳动人事 和收入分配的决策。
三、地方政府与国有企业：
理论分析
在传统体制下的政企关系有如下几个特点：
第一，政府既是国有企业的所有者，又是企业投资和经营活动的 宏观管理者，与此同时还是企业产品和服务质量的监管者。政府 的多重角色高度合一导致了政府管理企业的多重目标之间的冲突 ，成为传统国有企业经营效率低下的根源之一。
第二，企业作为政府的行政附属物，还承担了许多非生产性的政 府职能，为职工提供医疗卫生、就业、社会保障甚至职工子女教 育等等服务，即我们通常所说的“企业办社会”，更准确地说政 府把许多政府职责发包给了国有企业，企业成为中国多级行政发 包体制下的准行政基层组织
国有企业作为经济、行政和社会事务的承包人这个特殊身份深刻 地影响了国有企业的经营绩效和改革路径。
政企和政商关系反映了地方政府在当地经济中的作用和地位，而 它的演变可以很好地折射出政府职能的变化和中国经济转型的特 征。
二、地方政府与国有企业：
历史与现实
建国之初，中国模仿苏联集中管理的计划经济模式建立了国有企 业的管理制度，成立了许多综合性和专业性的中央管理部门，对 企业的经济活动进行严格的控制。企业的生产、物资供应、产品 定价与销售以及收入分配完全按照国家的指令性计划进行。
第一步利改税改革于1983年6月实施，将以前国有大中型企业向 主管部门上缴利润的制度，改为国有企业在缴纳了毛利的55%的 所得税之后，税后利润再一部分上缴给国家，一部分留给企业。
1984年10月又进行了第二步利改税改革，即不再实行企业与政 府主管部门的利润分成制，允许税后利润全部留给国有企业，企 业自负盈亏。
1997年的中共十五大，特别是1999年的中共十五届四中全会进 一步明确公司化改制的要求，国有大中型企业的公司化改革才真 正进入了按照国际通行规范建立现代公司的阶段。
从90年代中期以后，中国对国有企业改革的战略进行了重大调整 ，不再局限于“放权让利”和“承包制”这种仅仅强化激励的做 法，而是深刻改变国有企业的经营机制和治理结构。
但是，利改税改革仍没有给企业创造一个公平的经营环境和合适 的经济激励，一户一率的“调节税”实际上让政府可以根据每个 企业历史上的盈利状况制定相应的调节税，如果企业盈利能力高 ，就把调节税定高一点，这势必导致“鞭打快牛”现象。
第二步利改税之后，工业企业的利润严重下滑，从1985年8月一 直到1987年3月持续了20个月。
政府把大量的政府职能发包给国有企业承担，国有企业以此作为 寻求国家补贴和救助的借口，双方进入一种隐含的交换关系，彼 此相互依赖，也相互制约，这种双垄断关系也是造成预算软约束 的根源之一。