闲置国有建设用地使用权收回制度

闲置国有建设用地使用权收回制度探讨
【摘要】土地资源具有一定调控民生的作用，中央政府通过对住宅供应市场进行调控，实现对房价进行调控的目的，虽然一再强调闲置土地必须对其进行土地闲置费的征收，符合特定条件的闲置土地必须依法严格收回，但在实际的执行过程中，真正被收回的闲置土地少之又少。

为了实现闲置土地收回制度的合理性与可行性，就必须对我国现行的闲置国有建设用地使用权收回制度进行深入探讨。

【关键字】闲置土地；使用权；收回制度
土地资源是我国资源的重要组成部分。

随着我国城市化进程的不断推进以及社会经济的不断发展，在当今商品社会中，土地资源所具备的的商品属性也越来越突出。

在这样的社会环境中，通过各种手段开发、囤积土地的现象越来越多。

由于我国现行财政政策还存在着一些不合理的地方，在其制度的不断推动下，我国政府做好形象工程，保证政府财政收入，往往会通过大量出卖土地的方法获得巨额的经济收入，因此，政府不断抬高地价，以实现其收入的最大化。

在这样的土地交易环境下，土地和房产不断增值，土地资源做为购置资产大量用于土地交易。

因此，制定健全、完善的土地制度就显得尤为重要
一、收回闲置国有建设用地使用权的概括
土地使用权主要是指依法适用土地的权利。

我国现行的土地使用权主要包括集体土地使用权和国有土地使用权。

我国政府通过协
商、挂牌、招标等方式对国有土地使用权进行转让，使其使用权归实际用地人所有。

根据我国物权法中的相关界定，实际用地人在这一过程中所获得权利属于益物权的范畴，即建设用地使用权。

目前，我国土地有偿使用具有多种方式，并正由单一的出让方式逐渐转变为作价入股、租赁、出让等多种出让方式。

对土地使用权进行出让，是受让人将土地使用权进行一次性买断，从而实现土地使用权的转移和让渡，其权利象征取决于对土地使用权的登记。

对土地使用权依法进行登记后，则土地便有了特定的权利主体，非特定的为义务主体，土地使用权便具有支配权、对世权、绝对权等方面的权利属性。

当土地使用权受到一定程度的损害时，权利主体可根据相关法律法规，行使要求他人恢复原状、排除妨碍、返还原物等方面的权利。

可见权利主体也具有一定的用益物权，土地使用权不仅具有使用、占有的权利，同时还具有对土地进行收益的权利，能通过对地上物或使用土地本身的经营，获取经济收益，同时，还能通过对地上物和使用土地本身直接进行出租、入股、作价、投资等方式获取经济效益。

此外，还具有受限处分权，在未经土地所有人允许的情况下，对土地使用权进行转让，或将土地使用权作为抵押物进行抵押的权利。

闲置土地主要指的是土地使用者在通过法律途径获取土地使用
权以后，在当地人们政府为批准、同意的情况下，在规定期限过后仍未开土动工的建设用地。

当土地闲置其达到两年以后，仍未开工建设的土地，相关部门可对用地使用权进行无偿收回。

其执行部门
主要为县级以上地方政府或国务院。

二、闲置国有建设用地使用权收回制度中的相关问题
（一）收回执行部门
目前，我国现行闲置国有建设用地使用权收回制度中还存在着一些不明确的地方，导致在土地收回执行过程中，各部门之间出现相互推诿的现象。

土地管理部门往往会认为收回闲置土地应由政府部门执行，而政府部门却认为应由土地管理部门对闲置土地使用权进行收回，导致收回制度形同虚设，各执行部门职责不明。

（二）闲置土地使用权收回操作程序
目前对闲置土地使用权收回行为的属性还不明确，一种观点认为其收回行为属行政决定，而另一种观点则认为其收回行为属于行政处罚的范畴。

由于闲置土地收回制度制定较早，因此，其制度具有较强的政府权力意识，而对人权的维护意识则相对淡薄。

然而，随着我国现行法律、法规的不断完善，法律对人权的保护力度逐渐增强。

因此，当初所制定的相关制度已经无法有效适应当前的社会形势，从而导致其收回制度缺乏可行性，在对闲置土地使用权进行收回的执行过程中，往往无法可依，这也是导致各部门之间出现相互推诿现象的主要原因。

（三）对合同违约收回和行政收回缺乏正确判断
由于合同违约收回和行政收回常常出现并存的情况，导致相关部门往往无法对收回制度进行正确、有效的执行。

一方面，从合同违约的角度，闲置土地在超出两年仍未动工的情况下，当地政府及其
土地管理部门便将土地使用权进行无偿收回。

另一方面，收回制度更多的是从法律角度对土地管理部门对闲置土地使用权进行无偿收回做出了相关规定。

因此，在实际的执行过程中，执行部门往往对合同违约收回和行政收回缺乏正确判断，从而导致执行部门所制定的决策缺乏准确性与合理性。

三、通过对合同体系的完善实现集约型、高效型的土地利用制度（一）从私权的角度对现行的相关法规进行改进和完善
根据我国现行土地收回制度中的相关规定可以看出，该制度从私权维护的角度来看，其权利意识还无法适应《物权法》中的相关规定。

一直以来，我国所行使的《物权法》都是将行政权作为立法核心，对各项权利进行行政管理，法律条文的创立都是以权力意识为主。

因此，相关的行政文件与各项法律条文都强调了可以根据行政处罚程序对闲置土地使用权进行无偿收回。

这样的立法规定无疑是与《物权法》的立法精神想违背的。

因此，必须对现行关于土地收回制度中不合理的地方进行适当的完善和改进，切实对有偿取得的土地使用权进行法律保护，废除有关对闲置土地进行无偿收回的相关制度规定。

在相关法律条文中明确指出，土地使用权出让合同中必须包含对违约行为的相关处理，违约情节严重则可根据合同约定对土地使用权进行无偿收回。

这一点从某种角度上来说，是利用合同违约责任追究权进行行政处罚，能够将行政权的滥用行为彻底消除。

（二）完善合同内容，在民事合同的基础上构建违约责任体系
通过出让合同中关于违约责任的相关条款，提高土地使用者闲置土地的地价成本，从而实现土地利用率。

完善合同内容，制定健全的违约责任体系可以考虑以下几种方式：
1、通知催告。

土地出让人具有要求受让人在规定期限内对土地进行开发的权利，若受让人仍未执行，则应承担相应的违约责任。

2、安排临时时间。

在受让人无法立即投入开发的情况下，可对土地用途作其他安排，但必须具备相应的受限时间。

3、合作开发
在受让人无能力开发的情况下，可与第三方进行合作开发，但必须制定相关合同，否则该行为将被视为对土地使用权的非法转让。

四、结语
不合理的闲置国有建设用地使用权收回制度是导致土地无法正常收回的主要原因。

土地使用权应同时满足私权与用益物权的相关行使权力，通过合同和民法对闲置土地做出合理的处理，而不应一味的使用行政权，从根本上避免出现土地闲置。

参考文献：
[1]殷琳.收回国有土地使用权相关问题探讨[j].土地管理，2007（4）
[2]季煜.项目过不了环评审批关收回土地使用权[j].扬州日报，2007（8）
[3]王东.从国有土地使用权出让合同中规定的收回使用权看依法行政[j].山东国土资源，2007（25）。