非政府组织双重管理体制改革分析

南开大学现代远程教育学院考试卷(专科)

2011-2012年度春季学期期末(2011.8)

《非政府组织管理》

主讲教师：郭道久

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非政府组织双重管理体制改革分析

【摘要】与发达国家相比，我国非政府组织的发展还很不成熟，因此，政府在非政府组织的培育和发展方面所起到的作用显得尤为重要。本文首先介绍了我国非政府组织双重管理体制现状，进而从非政府组织自身的角度对未来的管理政策提出参考意见，希望促进非政府组织积极作用的充分发挥。

【关键字】双重管理体制；非政府组织；改革

“非政府组织”一般是指非政府的、非营利的、自主管理的、非党派性质的，并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会性问题的社会组织。作为人类为解决由“市场失灵”和“政府失灵”所造成的严重危机而进行的一项重要的组织创新和制度创新，非政府组织因其在现代社会中所发挥的巨大作用而被称为与政府和营利组织相并列的“第三部门”。

一、什么是双重管理体制

所谓双重管理体制，是指对非政府组织的登记注册管理及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制。民政部门是非政府组织的法定登记管理机关，而在非政府组织向登记管理机关申请注册登记之前，必须得到主管单位的批准，只有党政机关和得到党政机关委托的单位才有资格担任其业务主管单位，民办非政府组织也实行这种双重管理。另外，非政府组织运作的方方面面都被列入业务主管部门的管辖范围之内。这样，我国非政府组织实际上是主管单位的下属机构，从而导致非政府组织的管理人员缺乏管理控制权。双重管理体制使得非政府组织在通过登记注册成为合法组织之前，必须首先成为政府所属的一定职能机构或授权机构所需要和能够控制的对象，并受其管理和控制[1]。

二、我国非政府组织双重管理体制存在的问题

(一)各业务主管单位履行职责的程度有较大差别，很不平衡。

由于担当业务主管单位的机构很多，这些业务主管单位在履行管理要求上的差异较大，如在确定主管负责人和具体工作人员方面一些单位是不明确的，各业

务主管单位有关负责人的专业管理素质和责任心方面的差异也是较大的。一些业务主管单位不重视非政府组织管理工作，一些有关负责人也缺乏管理非政府组织的必要的知识和能力[2]。

(二)各业务主管单位同登记管理部门之间的工作沟通、协调困难较多。

随着非政府组织的种类、数量以及工作业务量的迅速增加，担当业务主管单位的党政机构和组织的数量也在不断增加。由于这些业务主管单位的专业种类越来越多，介入非政府组织管理的人员也越来越多，而这些人员通常没有或者只具有极为有限的非政府组织及其管理的必要知识和技能，这增大了各业务主管单位同登记管理部门之间沟通、协调的难度。

(三)登记管理部门的力量薄弱，难以满足非政府组织迅速发展的管理要求。

在近些年来各类非政府组织迅速发展的情况下，社团办作为政府专门管理机构无论在名称上，还是在机构设置与人员编制上、以及活动经费与交通工具等工作条件上都不能适应非政府组织发展的需要。

(四)限制了能够在经济社会发展中发挥积极作用的一些非政府组织的成立。

由于成立非政府组织必须要先找到一个党政部门或其授权的组织来担当业务主管单位，有关的党政部门为了规避风险或者少承担一些责任，对担当非政府组织的业务主管单位态度消极。一些没有党政部门背景或关系的公民在有些情况下很难找到所需的业务主管单位。

(五)业务主管单位在很多情况下成了非政府组织的领导机构，不适当地干预了非政府组织的活动，使所主管的非政府组织成了其附属实体。

这种状况影响了非政府组织的自治性和非政府性，妨碍了非政府组织自主地创造性地开展活动。

此外，政府有关部门和业务主管单位的一些负责人对非政府组织的重要性认识不足，对有关工作缺乏必要知识，必要的扶持工作有时是滞后的，也缺乏足够的力度。

三、改革双重管理体制的建议：由行政控制转向分类监管、资源引导和行为控制

为了在发展市场经济、构建和谐社会的过程中更好地发挥非政府组织的积极

作用，政府需要转变观念，改变既有的笼统化和消极型的行政控制体制，在承认并肯定非政府组织的存在及其不可替代的重要作用的基础上，逐步构建分类监管、资源引导和行为控制的新型管理体制。所谓分类监管，就是根据非政府组织的活动领域及其功能作用，将其划分为不同的类别，制定不同的法规和相应的制度框架，并采取不同的监管政策；[3]所谓资源引导，就是通过政府采购等方式提供公共资金，明确表达政府的意图和目标，用资源引导非政府组织；所谓行为控制，就是通过评估、监管等有效机制，密切关注非政府组织所开展的各种活动，对其行为过程及其结果加以有效控制。在这种新型体制下，一方面要继续打击、限制和取缔那些具有反人民、反社会、反国家等反动政治倾向及营利性的非政府组织，另一方面要有计划、有重点地培育和发展一批能够积极参与公共服务和公共管理的非政府组织，加强对它们的咨询、培育、评估和监管，发挥他们在社会公共事务中的积极作用。

另外，要努力将非政府组织的发展纳入国家经济社会发展的总体规划、整体目标和利益范围，努力构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的公共服务运作机制。所谓政府主导，就是由政府依法划定空间，政府公平选择对象，政府主动提供资源，政府有效引导方向；所谓社会参与，就是通过对非政府组织的引导，将公民对社会公共事务的关注和意愿表达纳入制度化、有序化的公众参与轨道，使之成为推进和谐社会建设的积极力量；所谓资源激励，就是通过资源供给手段，将政府支持谁、选择谁、排除谁的意向明确体现出来，通过资源的提供、激励和监管达到有效约束；所谓合作互补，就是政府主动确立可以由社会提供的公共服务的空间，把非政府组织推向前台并为他们创造各种合作条件，使非政府组织与政府形成有效的功能互补机制，构建新型公共服务体系。

四、总结

整个非政府组织的发展是一个长期而曲折的历史过程，法律政策环境的营造和政府角色行为的合理定位，是非政府组织发展的重要前提。在这个过程中，政府的态度越是积极和大度，就越能够抓住时机，减少损失，推动非政府组织走向与政府实现合作与互动的良治之道。