美国总统与国会的权力之争及趋势

美国总统与国会的权力之争及趋势课程：西方比较政治班级：国政1002班2012年5月15日美国总统与国会的权力之争及趋势【摘要】美国总统与国会之争是来源于美国独创的宪政体系，两者在行政权力、立法权、对外权力等方面展开竞争。

由于国会和总统权力的根本属性、国会的政党属性、总统行政方面的优势以及大众传媒的发展和美国个人主义的传统使得总统在权力方面相对国会有扩张之趋势。

【关键词】美国总统国会权力趋势去年，发生于美国政府的预算之争吸引了全世界人民的目光，由于长时间无法得到国会的批准，行政部门因为得不到拨款甚至已达接近关门的地步。

幸运的是，美国共和党民主党就政府预算最终达成协议避免了政府的关门。

这次的时间在许多国家看来似乎是不可思议的，但不仅仅反映了美国的两党之争，也反映了美国行政部门与国会的权力制衡。

在美国的建国先贤们看来，防止权力腐败和权力滥用的最佳方法是分权制衡，以行政、立法、司法三权的体制的建立保障了美国几百年的政治的稳定和发展。

在这三权中，司法由于其特殊性往往超脱于行政立法之上，因而较少参与行政立法之争，而行政和立法机关由于在其职能上的重叠性以及一定程度上的矛盾性使得二者在几百年来始终处于权力斗争的阶段。

而总统在与国会的竞争中也越来越处于上风并逐渐弱化国会。

一. 美国总统与国会之争自美国建国以来，美国总统和国会的斗争不停究其根源，两个权力的斗争的始作俑者在于美国宪法。

美国宪法所规定的总统及国会在行政、立法、司法、对外等方面的权力及在后来实践中所引申扩张出的权力直接导致了总统与国会的冲突。

美国总统与国会的权力之争大致表现为以下几个方面：（一）行政权根据美国宪法规定，总统拥有行政大权，除管理美国联邦政府的行政机构、处理行政事务，总统还有权组阁，任命政府高级官员，但总统任命的高级官员，必须经参议院出席议员的一半以上同意。

国会对总统组阁权的牵制是国会与总统制衡在行政方面的主要表现。

然而国会的这项权利也不断在收到总统的挑战。

首先，总统任命的官员虽然需要参议院多数同意方能通过，但总统可以自行在议会休会前见填补职位的空缺。

2012年年初，美国总统奥巴马任命了消费金融保护局和劳工关系委员会的官员，引发了震动。

国会针锋相对自2011年底召开了3天一次的形式会议，会议仅有一名国会议员，会议内容即宣布开会和会议结束以阻止奥巴马利用休会期间自行任命官员。

其次，总统可以利用任命无需参院批准的主力、私人秘书等亲信并赋予其极大的职权来削弱国会的牵制。

一个著名的案例便是尼克松政府时期的国际安全事务助理基辛格，在基辛格任国际安全事务助理期间通过与尼克松的良好私人关系，几乎架空了时任国务卿的罗杰斯，导致了与外交专职机构国务院的矛盾甚至对立。

而在小布什第一任期内任国际安全事务助理的赖斯在国际事务中的影响力丝毫不逊于国务卿鲍威尔。

再者，总统无需经过国会同意即可罢免官员在无形中也使得官员意志更接近符合总统的意愿。

总统通过法律的漏洞和行政的需要上的便利不断挑战国会在行政方面对总统的制约作用。

（二）立法权根据美国宪法规定，国会拥有立法权，但国会所通过的法律议案必须经过总统的批准方能生效。

因而在立法方面宪法赋予了美国总统赋予了美国总统制约国会的一项重大权力，即否决权。

这是总统影响国会立法特别是拒绝国会通过他所不赞成的立法的重要手段。

通常情况下，威胁使用否决权也成为实现国会通过符合总统意愿法律的重要手段。

否决权主要有直接否决和搁置否决两种。

直接否决即国会通过的法案直接遭到总统的否决。

国会两院在接到退回的议案后，如果不复以总统的否决，可以以三分之二多数否定总统之否定使得法案生效，该议案便成为法律。

搁置否决又成为口袋否决，根据美国宪法规定，总统在接到国会提交的议案恰逢国会休会，该议案便不能成为法律。

其中搁置否决与直接否决的最大不同为：总统不需要像正常否决那样提出否决的理由，国会也不能推翻搁置否决，被搁置否决的议案也不能进入下一次议会。

事实上除了罗斯福等总统外，美国历史上一些总统很少使用或不适用否决权。

总统威胁使用否决权往往成为实质上总统影响国会的武器。

此外，宪法赋予国会的立法权不断被总统蚕食，美国国会对总统否决的否决成功的概率极低。

在罗斯福任内行使了372次否决权，被国会推翻的只有9次。

11990年到1992年，布什总统与国会在关于对华最惠国待遇问题上的争论更是体现了总统对国会的极大优势与国会否决之否决的艰难。

此外，比起总统个人，参众两院的矛盾和不同也使总统对国会的立法之约愈加扩大，参议院的投票结果未通过三分之二多数使布什总统的否决能得以生效。

（三）对外权1. 战争权美国宪法一方面不愿意总统在对外作战方面拥有更多的权力，另一方面又要保证总统在国家面临突然危机时做出迅速反应的能力，因此给予总统最大但是有限的权力。

美国在建国后对外用兵100多次，但经国会宣战的仅有5次。

在美国陷入越战泥潭后，为了限制美国总统的权力防止类似战争的出现，1973年通过了《战争权力法》，规定了未经国会宣战动用武力必须在48小时通知国会。

总统在向国会通报后，若60天内国会未宣战，总统须在其后30天撤出军队。

由于战争事关国家安全，因而总统和国会在战争权方面并未产生极大的冲突和矛盾。

战争权力法也基本没有限制总统的权力。

从尼克松到小布什总统以来，每位总统都动用过美国武装力量，但也只有91年的海湾战争，2001年阿富汗战争和2003年的伊拉克战争事先征询了国会的同意。

2加之，战争的危急性和所谓的“生米煮成熟饭”的不可恢复性，往往国会不愿否定且默许了总统的行为。

2. 外交承认权美国宪法规定了总统可以任命大使或接见大使，这就包含了它具有承认或不承认外国政权的权力而不需国会的批准。

例如，1972年美国总统尼克松访问中作和1978年卡特总统决定和中国建立外交关系这些决定都未经过国会的同意。

国会在外交承认问题上对总统并无有效的制约方式，他们往往采取立法的形式来限制外交承认的影响，最典型的如1979年中美建交后，在美国国会部分亲台议1董秀丽：三权分立与美国总统和国会的权力之争》，载于1994年第2期《北京第二外国语学院学报》2熊志勇主编，《美国政治与外交决策》，第40页员的策动下通过了《与台湾关系法》，成为了中美两国关系进一步发展的制约性因素。

3. 条约签订权按照美国宪法规定，总统有权制定外交政策，处理外交事务的权力。

总统有权与外国签订条约，但必须经过参议院三分之二多数的统一方能生效。

宪法赋予了国会极大的的条约批准权力，国会掌握了条约批准的主动极大影响了总统的行为，其中最著名的案例便是1919年一战结束时的《凡尔赛条约》。

由于参议院反对该条约，作为国际联盟的提出者和倡导者最终竟然未能成为国联的成员无疑是一个巨大的讽刺。

然而，宪法并未规定什么样的国际协定算是条约，因而总统可以采取签订无需国会批准的行政协定来代替条约，而产生与条约相同的法律效力。

换言之，西奥多·罗斯福总统发明的以行政协定代替条约的做法几乎使得国会的条约批准权成为空谈。

二战后，美国在与外国所签订的书面国际协议中，90%以上都是行政协定。

80年代后，美国与外国签订行政协定更是有增无减。

1980年-1988年期间，美国与外国签订的条约只有16个，而与外国签订的行政协定却有3094个，条约只占百分之四。

美国总统在条约难以在参议院通过时，行政协定便成为绕过国会的有效方式。

二. 美国总统与国会权力争夺的趋势美国国会与总统权力的争夺与斗争将长期存在是不争的事实，也是美国三权分立的立国基础的客观要求和表现。

部分学者从七十年代以来政治和组织方面的变革加强国会的发言权提出了国会的外交事务上的权力越来越大且在中美关系问题上将有越来越多的发言权。

然而从总统和国会权力的进攻和防御属性、国会的政党属性、总统在行政方面的需要及大众传媒的发展和美国个人主义的传统而言，总统权力的扩张是美国建国以来的一种必然的历史趋势。

（一）总统权力和国会权力的根本属性奠定了总统和国会之争的基调。

该表罗列了美国总统和国会在三大重要权力上的争夺。

在行政方面，总统拥有人名任命官员的主动权，为积极的权力，而国会拥有的批准官员的消极的否定性权力，处于防御的主题。

国会在作为防御性主体时拥有较强的制衡能力，但总统可通过“休会任命”或任命私人官员的手段来反制衡国会的制衡，因此在行政权方面总统成为行政的主导，占据进攻性的优势。

在立法权方面，作为主要的立法机关，国会拥有立法的主动权处于进攻的态势，而总统拥有消极权力——否定权，处于防御态势。

总统个人的否决不仅可以直接否决国会提出的议案，而且多数利用威胁使用否定权来达到其目的，因此可以强有力地限制立法机关。

而国会可通过三分之二多数来否决总统的否决。

然而事实上国会并非一人决断，往往极难达到否决总统否决的票数，因此作为进攻主题的反制衡能力在事实上并不有力。

在对外权力方面，由于总统是美国外交的主导，不论在对外战争外交承认亦或是条约签订方面都拥有主动权，因此相对国会处于进攻性态势。

国会在对外权力方面的制衡主要通过宣战权、条约批准权等方面的权力来体现，并在相当长的一段时间内有力制衡总统在对外权力方面的无端。

然而总统通过其行政上的需要蚕食国会的权力：宣战权在国会但总统却是战争发动与否的关键人物，决定承认或与外国建立外交关系的权力，用行政协定代替条约的签订绕过国会的批准等等。

因此对总统有一定的制衡能力，但作为占据主导地位的进攻性主体的美国总统却拥有更有利的反制衡能力和手段，即使在水门事件后，由于公众对总统权力的怀疑导致国会收回部分权力，但从长远看，在外交上总统也必将逐渐扩展权力范围，压缩国会的权力空间。

（二）国会的政党属性极大削弱了国会于总统竞争的能力。

国会并非是完全与总统对立的机构,即使在国会与总统针锋相对的问题上亦是如此。

国会中的大量议员由于有与总统相同的政党背景，因而除非是总统的行为招致大部分议员的反对的情况下，总有一批能坚定在国会中维护总统决定的同党议员。

这也是为什么议会难以否决总统的否决权的重要原因。

国会由于并非总统一人决断带有极强的政党性，往往是多种势力的胶着客观上削弱了国会对总统的制约作用，因此总统作为个人的同一性的优势很大程度上加强了其对国会权力的蚕食。

（三）总统在行政上的需要和便利成为了总统权力扩张的直接原因。

由于总统时国家行政外交的主导，且行政外交往往具有急迫性，需要总统的决断，无形中扩大了总统的权力。

例如总统利用休会期间任命官员就是一个明证。

议会休会总统可自行修补职务空缺本是为了保证行政部门的有效运转保证行政机关的稳定，因此无需参议院的批准也是客观需要，它的设计初衷应是该权力在特殊情况下的特殊做法。

然而总统利用该漏洞大量使用该权力可能无法在参议院中被批准的官员。

此外，战争的秘密和急迫性使得作为三军总司令的总统天然具有未经国会事先许可发动战争的权力，然而战争往往一旦投入便难以收场，因此即使国会可以叫停已发动的战争，但他们往往深知其可能对国家的危害而不愿意采取行动。