谈行政确认制度的完善

谈行政确认制度的完善行政确认是指行政主体根据法律、法规的规定或授权，依职权或依当事人的申请，对一定的法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位等进行确认、甄别、证明等的行政行为。

行政确认作为一种传统的行政管理行为，在行政领域发挥着重要作用。

行政确认被认为是国家行政管理的一种重要手段，有利于行政机关进行科学管理，有利于保护行政相对人的合法权益，能为法院审判活动提供准确、客观的处理依据，有利于预防和解决各种纠纷。

可以说，现代行政管理几乎离不开行政确认。

首先，行政确认有利于提高法院的审判效率。

由于法院的审判活动越来越多地依赖于行政机关对事实的认定，行政确认能够为法院提供准确、客观的处理依据，便于法院迅速有效地开展行政审判，提高审判效率。

其次，行政确认对行政相对人的合法权益提供了保障。

行政确认使得个人、组织的法律地位和权利义务活的法律上的稳定性。

在相应的法律事实获得行政确认的基础上，个人、组织才能申请各种需要取得但尚未取得的权利，或者维护各种已经存在或取得的权利。

行政确认使得个人、组织的权利义务获得法律上的承认，任何人不得进行侵犯。

再次，行政确认有利于预防和解决各种纠纷。

行政确认能够使当事人的法律地位和权利义务得以明确，不致因含糊不清而发生争议。

一旦发生纠纷，运用行政确认手段，也有利于纠纷的正确解决。

例如对土地权归属的确认，有利于土地侵权赔偿争议的解决。

最后，行政确认促进了社会主义市场经济的健康发展。

市场经济是一种信用经济，近年来社会上的信用缺失，已经极大地制约了市场经济的发展，一旦信用体系的崩溃与瓦解，将对经济生活造成巨大的损害，对社会生活带来灾难性后果。

我国特殊的国情决定了在我国市场经济体制的形成和发展过程中，政府居于主导性地位，政府通过政府信用对于市场主体的法律地位和合法权益进行确认，大大鼓励了市场公平竞争，这也使行政确认制度在我国社会主义市场经济的发展过程中起到了至关重要的作用。

但是，我国行政确认制度存在以下问题：一、行政确认立法中的问题(一)行政确认的形式繁杂易混淆目前我国尚无法律对于行政确认的含义和形式加以系统规定。

对于行政确认的规定散落于各个具体部门的法律规范性文件之中。

这样使得具体制度中的行政确认用词混乱，加之不同的立法主体对于行政确认的理解不同，行政确认的立法规定十分模糊，很容易与其它行为相混淆。

(二)行政确认的设定不明确行政确认的设定在行政确认制度中占有极其重要的地位，行政确认制度的规范化必然要求行政确认设定权的规范化。

行政确认的设定是指拥有行政确认设定权的机关创设行政确认，使行政确认从无到有，它是特定机关通过制定法律规范创设行政确认的法律活动过程。

拥有行政确认设定权的国家机关通过制定法律规范，将某一部分事项纳入到行政确认的范围，赋予特定行政主体事实行政确认的权力，同时也对相关行政主体实施行政确认的条件、程序等作出规定。

从实质上看，行政确认的设定权是一种立法权，应当具有法定性。

即行政确认只能由“法”来设定。

但是，我国现行的立法对于行政确认的设定没有统一的规定，对哪一层级的行政规范性文件可以设定行政确认缺乏明确的规定，行政确认的设定权不明确，在实践中产生了种种弊端，主要表现有：第一，行政确认的设定主体不明，导致行政确认的范围随意变化。

目前我国除全国人大及其常委会有权设定行政确认外，享有一定立法权的国务院及其各部门、地方人大常委会、地方人民政府，都可以通过行政法规、地方性法规和行政规章来设定行政确认。

不仅如此，没有规章制定权的较大市以下的人民政府以及所属部门也通过制定规范性文件设定行政确认，出现了各级行政机关均有权设定行政确认的混乱现象。

行政确认的设定主体资格模糊不清，也使锝行政确认的法律文件形式多样，需要由行政主体行政确认的事项层出不穷，缺乏必要规范。

第二，行政确认的设定权与实施权不分。

很多行政主体往往自行设定并自行实施行政确认，这种为自己设定权力的事项极易导致权力的滥用，行政确认设定权也极易变为地方保护主义及谋取本单位、本部门利益的工具。

(三)缺失统一的行政确认程序我国尚未制定统一的《行政程序法》，行政程序的规定散见于各个行政法律规范或行政机关自己制定的行政规范性文件中。

除《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律对相关具体行政行为有严格的要求外，像行政指导、行政征收、行政确认等行政行为都没有建立起统一完整的行政程序规范。

行政确认涉及领域非常广，然而在众多的行政确认立法中，关于程序的规定要么过于笼统，要么规定程序的规范性文件级别低，要么根本未提及，因此，关于行政确认程序的规定远远与行政确认这一具体行政行为对程序的严格要求不相称。

虽然一些地方性或部门性法律规范对于某些具体领域行政确认的程序作出了规定，但是从行政确认的广泛分布开看，这仅仅是一小部分，大量的行政确认行为操作起来仍无程序规范，例如我国《道路交通安全法》虽然在第七十三条规定交警部门应当根据交通事故现场勘查、检验、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，作为处理交通事故的证据；在第七十六对交通事故民事赔偿责任的确定作了原则性的规定，但没有对认定当事人的交通事故责任作出程序性规定。

实践中，由于缺乏程序内容致使行政机关难以适从，实施行政确认的主体在无程序法依据的情况下及很容易滥用行政确认权力，对于行政相对人的合法权益造成侵害。

另外，在目前行政确认立法中，行政确认的监督检查程序无专门规定，行政确认权的行使缺乏制约。

由于行政确认并不直接为行政相对人设定权利义务，行政机关往往忽视行政确认的重要性，认为行政确认不会直接侵犯到相对人的合法权益，行政确认不会产生纠纷，即使发生纠纷法院也不会受理。

因而行政确认主体在行使职权过程中的主观随意性很强，导致行政确认不规范，甚至出现违法行政确认，侵犯行政相对人的合法权益。

二、行政确认实施和审判中的问题(一)行政确认的实施主体混乱我国的法律并没有统一规定行政确认的实施主体。

在社会实践中往往出现多个行政确认主体实施同一项行政确认作出不同确认的情况。

例如，医疗事故责任认定中有些比较复杂的医疗事故纠纷，经过区县一级、地市一级、省直一级，三级卫生行政部门的三次责任认定，却得出三个不同的结论。

有时，结论之间甚至相互矛盾。

另外，在传统的由行政机关独揽的确认行为中，由于相当部分的确认内容是技术性、专业性很强的事实，所遵循的大多为技术性规范或规程，这部分确认事项越来越多地被交由社会组织来承担。

但是，由于社会组织尚不够健全和规范，行政机关对有关行业协会、社会组织的监督也未到位，一些社会组织在未取得合法授权或者委托的情况下，擅自进行确认行为非法获取利益，使行政确认的权威性受到了影响。

据报道，屡屡在各类广告中以权威露面并对牙膏、口香糖等产品质量乃至功效进行确认的“全国牙防组”，居然只有两个工作人员，并且未被列入政府的全国认证机构名录。

(二)行政确认行为不规范由于缺少统一的行政确认程序规定，行政确认实施主体在进行确认的过程中往往带有很大的随意性，加之许多行政确认的不公开，行政确认的实施主体很容易利用手中的权力进行不规范操作以获得不当利益。

虽然行政确认应作为羁束行政行为存在，但是，由于立法的模糊导致一些行政确认行为带有了很多自由裁量的色彩。

例如在土地确权领域，政府在处理土地确权纠纷时，往往滥用行政确认权。

主要表现为：第一，目的不当，违背诚实善意原则。

个别政府部门及其工作人员受某些利益的驱动，不顾实际情况将土地确权给与其关系较好的一方当事人，损害了他方的合法权益。

第二，错误的事实认定，即政府在缺乏定案的证据时，主观臆断，违背以事实为根据，以法律为准绳的原则，作出不合理的处理决定。

第三，不适当的考虑，即政府在作出确权决定时出现重大的疏忽，以致遗漏了应当考虑的事项或者考虑了显然不应当考虑的事项，使该确权行为丧失了基本的合理性。

(三)行政确认行为的可诉性行政确认的可诉性一直是行政确认制度理论研究和司法实践中存在较大争议的问题。

我国目前法律、法规对于行政确认的可诉性的规定不一致。

有些法律已经规定了对行政确认不服可以起诉。

如<进出口商品检验法》规定，当事人对商检机构、国家商检部门作出的复验结论不服或者对商检机构作出的处罚决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起诉讼。

但在现行的有关行政确认的法律规定中，大多数法律、法规只规定可以要求重新确认，没有规定对重新认定是否可以起诉。

如《医疗事故处理条例》规定，当事人对首次医疗事故技术鉴定结论不服的，可以自收到首次鉴定结论之日起15日内向医疗机构所在地卫生行政部门提出再次鉴定的申请。

也有些法律明确规定行政确认是最终决定，不能起诉，如根据‘火灾事故调查规定》，对火灾原因、火灾事故责任的重新认定决定为最终决定。

另外，在司法审查的实践中，还存在着仅将行政确认作为人民法院定案的依据而不予司法审查的现象，例如我国《道路交通安全法》规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。

一些行政确认行为被排除在司法审查的范围之外，使得行政确认的违法行使对行政相对人造成的损害得不到司法救济。

因此，我国行政确认制度有待通过以下方式完善：首先，明确行政确认的设定和实施，在法律规范的效力等级不同的情况下，应当明确哪一等级的法律规范可以设定行政确认，哪一等级的法律规范不能设定行政确认而只能将已存在的确认进行细化，哪一等级的法律规范既不能设定行政确认，也不能对已存在的行政确认进行细化。

通过明确行政确认设定权力的归属，使不享有行政确认设定权的行政机关不再随意设定行政确认，从立法上解决无法律依据自行设定行政确认、乱设行政确和重复设定行政确认等混乱局面。

其次,在行政确认程序制度设计中，有必要引入行政确认公示这种具体的行政程序制度，以便更好地对行政主体的确认行为加以规制，保障行政确认申请人的合法权益。

行政确认的公示，是行政主体在作出行政确认的过程中，将确认的有关信息通过法定程序向行政相对人及其他利害关系人公开展示，使他们知悉该行政确认的一种程序性法律行为。

行政确认公示的事项应当包括：1、行政确认申请前的有关事项行政机关应当在申请人提出行政确认申请之前，对于申请人如何提出申请予以详尽告知。

行政机关应当将有关行政确认的事项、依据、条件、程序以及需要提交的材料和申请书示范文本等在公共场所公示。

同时应相对人的申请，行政机关有义务依法为其提供咨询。

2、拟做出行政确认的依据行政主体在正式作出行政确认之前，应当将可能成为以后作出行政确认的事实依据和法律依据告知申请人和其他利害关系人。

如果行政主体作出不予行政确认的，应当向申请人告知不予行政确认的理由和依据。