基层协商式治理的运行机制及其制度研究

摘要：立足当前社会转型的背景，课题组结合基层治理面临的困境和基层民主政治发展的现状，以安吉县政协委员工作室为个案，分析了基层协商式治理的运行机制及其制度绩效，并在实证研究的基础上，探讨了协商式治理中基层民主政治发展的内在逻辑和路径。

关键词：协商治理；协商民主；政协委员工作室

中图分类号：d621 文献标识码：a 文章编号：1008-6269（2016）02-0057-07

改革开放以来，伴随经济的高速发展与社会结构深刻转型，一场社会治理变革在基层悄然兴起。这场变革的重要特点是将民主协商嵌入基层社会治理，形成了协商式治理的新机制。该机制不仅破解了基层治理的诸多难题，而且为基层民主政治发展注入了活力。深入研究基层协商式治理的新机制，对推进基层协商民主发展、基层治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义。

一、社会关系的变迁是当前基层治理面临的重大课题

国家行政权力从农村社会退出，降低了对农村社会的控制力，新农村自治主体关系尚未完全定型，致使处理基层公共事务的集体行动难以达成，基层治理面临社会关系变迁的重大课题。

（一）国家与社会关系的新调整

新中国建立后，国家为加快推进工业化建设，将党的领导体系和组织体系延伸到了社会生活的各个角落，形成了以政治中心、意识形态中心和经济中心高度重合为主要特征的“全能主义”模式。在这一模式下，国家行政权力可扩展到社会任何领域，行政机制成为支撑、推动整个社会有效运转的核心机制。伴随改革开放的不断深入，国家与社会二合一的传统体制难以适应形势发展，建立政府、市场和社会并立、互动的新模式是社会主义市场经济体制的内在要求。这迫切要求政府转变在经济社会发展中的角色与功能，实现从“全能型政府”向“公共服务型政府”的转变。这一转变意味着市场和社会必须成为国家治理的重要力量，国家必须建立新的利益整合机制，将政府、市场和社会等各利益主体有机整合起来，形成推动国家现代化的强大合力。

（二）城乡关系的新变化

新中国成立后的一段时期，国家在推进现代化的过程中利用制度化资源加速城镇化进程，造成了乡村社会资源“空心化”，削弱了乡村社会的自主发展能力，影响了农业和农村现代化的总体进程。为此，国家适时调整了城乡关系，开始实施以“工业反哺农业、城市支持农村”为主要内容的城乡一体化战略。对乡村社会而言，国家从资源汲取者变为资源给予者，成为推动乡村社会发展的重要力量。城乡经济关系的调整对城乡政治关系调整尤其是国家与农民之间关系的调整提出了强烈要求，即必须充分调动各类治理主体的积极性，实现从传统管理关系向国家主导的合作关系的转变，增强农村经济社会科学发展的内生动力。

（三）基层治理主体间的新关系

一方面是政府在基层治理中的角色发生变化。作为推动农村社会发展的最重要力量，政府通过制度化方式将大量人力、物力和财力投向农村，为农村提供基本公共管理和服务，以实现城乡公共服务均等化。另一方面是农民在基层治理中的角色发生变化。随着思想的进一步解放，农民的独立性、自主性不断增强。他们要求在基层治理中拥有话语权，以表达自身诉求和愿望。基层治理主体之间的关系变化要求改变以往以行政控制为主要特征的治理方式，推进基层治理的多元参与。

二、基层协商式治理的理论逻辑

党的十八大以来，民主协商的地位被提到更高位置。党的十八大报告提出要“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，积极开展基层民主协商”。开展形式多样的民主协

商，推进基层协商制度化是重要任务。2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展做出了全面部署。协商民主既是应对多元化背景下纷繁复杂的政治实践和社会现象的工具，也是迎接公共事务挑战、处理公共问题的手段。将协商民主运用到基层治理中已成为近年来基层治理实践探索的方向。当前，探索基层协商式治理已具备较完善的理论基础。

（一）中国传统文化和政治协商制度

整个社会运行中，平等自由、民主协商、公平公正是政治发展的最高境界，是社会稳定、国家发展、民族振兴的基本表征。只有尊重差异、消除冲突，倡导利益主体多元共处，才能实现社会运行和国家治理的合理性与合法性。我国传统文化以儒家“和”文化为内在精神和显著特征，倡导“天下为公”“和而不同”“和为贵”等价值。这与协商民主理论强调的求同存异、协商、包容、维护公共利益的内涵是相通的，与现代民主政治的基本精神是相融的。从我国传统政治制度看，尽管皇帝专制制度缺乏平等、民主，但是协商、讨论、批评和谏议的传统一直被后世传袭，如皇帝朝会制度、谏议制度、监察制度和平民议政制度等。传统文化与政治制度中所蕴含的思想内涵和实践指向，为当前探索基层协商式治理奠定了良好思想基础。

（二）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度

在马克思主义民主理论的指导下，中国共产党同各民主党派、无党派人士、社会各界贤达和广大人民群众一道，不断探索政治协商、民主合作、共谋国是的民主实现形式，极大地深化了社会主义民主实践，形成了以人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为主要组成部分的中国特色社会主义民主制度。其中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度贯穿统一战线的各领域、各环节，蕴含丰富的民主协商资源，是当代中国协商民主制度设计的核心和价值指向，是基层协商式治理的制度源泉和实践支撑，为基层协商式治理提供了重要理论支撑和宽松政治环境。

（三）群众观点和群众路线

群众观点是中国共产党及其全体党员干部必须牢牢把握的观点。群众路线是中国共产党的生命线和根本工作路线。改革开放以来，多元化的社会格局导致社会思想意识纷繁复杂。党在执政过程中要避免脱离群众的危险，必须扩大基层协商民主。基层协商式治理的本质是对党的群众观点和群众路线实践的具体化。它推崇党和各级政府与群众之间、干部与群众之间、群众之间的社会协商对话，具有民主协商主体广泛性、内容丰富性和机制规范化等优势。坚持群众观点和群众路线，要把探索基层协商式治理作为当前和今后一个时期的重要任务。

三、安吉县“政协委员工作室”的个案分析

（一）个案的选择

一直以来，安吉县的基层党政机构齐全，只有人民政协缺少能将工作延伸到基层的履职平台和工作载体，这导致政协在基层的履职处于悬空运转状态。县政协委员一年只参加一次政协全会，政协常委一季度只参加一次常委会。除部分委员参与县级政协组织的视察、调研等活动外，大部分委员在政协会议休会期间，无政协工作可做。对此现象，群众不满意，委员有意见。这对政协和政协委员的形象带来了负面影响。因政府与市场、社会组织的职能定位不明确，政府在基层社会治理中存在“越位”“缺位”现象。为协助政府解决民生问题、化解基层社会矛盾，安吉县政协充分发挥自身包容各界、联系广泛、人才聚集的优势，利用政协委员来自不同行业、代表不同阶层的特点，建立了一个通民情、解民意的窗口――政协委员工作室（以下简称“工作室”）。自2009年运行以来，工作室在服务民生、协助基层治理方面发挥了积极作用，成为地方政府与群众沟通的重要桥梁、重要渠道。

（二）工作室的运行机制

2.过程性要素，即工作室的运作流程。一是收集信息。民意信息主要来自3个方面：首