对政府采购监督机制的思考

对政府采购监督机制的思考
摘要：政府采购监督机制是政府采购正常运行的保障，尽管目前我国的政府采购监督机制已经基本构建起来，但该机制仍存在许多缺陷，导致了我国政府采购资金利用率低下，腐败现象不断发生。

本文以此为背景，在分析我国政府采购监督机制构成要素和监督机制缺陷的基础上，提出完善我国政府采购监督机制的建议。

关键词：政府采购；监督机制
一、引言
政府往往是一国经济生活中最大的单一消费者，政府采购就是其一项十分重要的支出内容。

政府采购对政府预算的编制、执行，以及政府公共支出的效益具有重大影响，同时也是政府强化预算管理，抑制腐败，进行宏观调控的重要手段。

2003年1月我国的《中华人民共和国政府采购法》正式生效实施，填补了我国政府采购领域立法的空白，为我国政府采购制度的建立奠定了坚实的法律基础。

但制度的正常运行离不开监督机制的有力保障，正如孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验。

有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。

”尽管关于我国政府采购监督的法律体系已经基本建立，但在政府采购的具体运作中，由于政府采购监督机制的不完善，加之政府采购本身就是一块极易滋生腐败的环境，政府采购制度难以按照政府采购法律规则认真执行，导致“阳光采购”不“阳光”的尴尬局面。

因此，为保证政府采购的规范化运作，杜绝采购中腐败行为造成社会公共资源的浪费，政府采购需要建立完善的行之有效的采购监督机制。

二、政府采购监督机制的构成分析
政府采购监督机制是指各监督主体对政府采购的法律规范、具体操作程序以及政府采购活动全过程进行监督、管理、审核的制度。

采购监督机制的构成要素包括主体、客体及内容三方面。

政府采购监督机制分为三个层面，每个层面上都有其相对独立的监督主体和客体，以及相关的监督内容。

第一个层面是对政府采购监督管理部门的监督。

监督的主体是各级人大、纪检、监察、审计部门。

监督的客体是各级财政部门中的政府采购管理机构，一般为政府采购管理处（科）。

监督内容包括监督政府采购的法律、法规、规章的执行及适用情况；监督编制的年度政府采购预算及其执行情况；监督采购计划的编制执行情况等。

第二个层面是对政府采购机构的监督。

监督的直接主体是各级财政部门的政府采购管理机构，间接主体是各级纪检监察、审计部门，以及公证机关、供应商等，监督的客体是政府采购机构，具体又分为两类：一类为集中采购机构，监督内容是其实施的采购方式、采购程序以及采购人员行为、评标委员会及其相关人员的管理情况及失职行为；另一类为非集中采购机构或称分散采购机构，监督其
执行政府采购制度的情况。

第三个层面是对供应商的监督。

监督的直接主体是政府采购监督管理机构、采购机构，间接主体是各级纪检监察部门、公证机关、合同管理机关，监督的客体是供应商。

监督供应商资质证明是否真实、合法、有效；监督参与投标的供应商是否相互串通、抬高投标价格；监督供应商履行合同的情况；是监督供应商服务承诺的履行状况。

除政府职能部门外，社会组织及公众也参与政府采购的监督，主要通过披露、检举、控告等方式来进行。

通过新闻媒体披露政府采购中的违法行为，引起公众的关注；通过向行政机关或司法机关来检举违法行为；向行政执法机关或司法机关控告政府采购中的违法行为并要求其依法进行惩处。

图1
三、问题
现阶段我国政府采购监督机制已经基本建立，但仍存在大量缺陷，导致目前还无法从根本上规范、监督政府采购行为。

1．政府采购监督的法律法规散乱，监督范围小，没有完整体系
政府采购监督制度的具体规定散见于诸多法律、法规和规章中，其中既有以人大及常委会通过的基本法，又有以国务院职能部门制订的行政法规，还有地方人大制订的地方性法规和地方政府制订的地方性规章等。

整个政府采购监督法律体系内部分割严重，无法形成一个完整有效的法律体系。

同时政府采购法律确定的监督范围狭窄，即使是《政府采购法》也仅限于对政府采购法律法规和政策的执行情况、采购范围、采购方式、采购程序的执行情
况、政府采购人员的职业素质和专业技能等内容的监督，而对政府采购预算计划的编制、政府采购合同的履行情况、政府采购效益评估等未能实施监督。

没有对政府采购的全过程进行全面监督的法律体系的支持，政府采购的监督留成了大量死角。

2．政府采购的内部监督难度大
政府采购监督机构未与管理机构建立规范、顺畅的联系制度，致使监督机构不能全方位、全过程地介入政府采购工作，如在对政府采购资金的监督上缺乏有效手段，尤其是对用于政府采购的预算外资金的监督难以下手等。

本应灵活及时的内部监督难以高效进行。

3．政府采购的外部监督的缺失
由于政府内部对财政部门、质检部门、技术部门等的分工不明确，加之在监督过程中行政部门工作人员的消极不作为，致使行政部门监督的效果并不理想。

审计和监察机关对政府采购的监督主要在事后，无法有效规范采购行为。

同时社会监督力量薄弱，缺少实现途径，如法律虽然规定任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为有控告和检举权，但是并没有明确规定具体由哪个机关受理，导致了有关部门相互推诿，使得社会监督无法真正落到实处。

同时由于政府对政府采购监督的宣传力度不够，媒体公众对政府采购的关注程度十分有限，社会监督也就难以落实。

四、完善措施
1.建立完备的政府采购监督法律体系
政府采购监督机制的完善，需要一个完备的政府采购监督的法律体系，只有在完备的监督法律体系支持下，监督主体才能保障监督权行使的规范进行。

然而，我国虽已颁布了《政府采购法》，以及相关配套的行政法规和规章，但总体上这些法律在实践中的可操作性较差，与政府采购监督的实际需要相比有不小差距，因此必须加快立法步伐，结合实际需要以及近些年来在政府采购监督方面的经验教训，在完善基本法的基础上，大量完善及出台相关配套法规与规章，不断细化对监督机制的规定，增强可操作性，健全政府采购法律体系，形成完备有效的政府采购法律监督机制。

2.内外结合的政府采购监督机制
健全的政府采购监督机制，必须由内外结合双层监督体系构成，内部监督体系与外部监督体系的配合协调，环环相扣，对政府采购进行全方位监督，保证了监督的有效性、专业性、独立性。

2.1权责分明、相互制约的内部监督机制
政府采购的内部监督机制必须做到权责分明、相互制约，只有这样才能保障政府采购工作已发有序进行，防范管理层面上的腐败。

因此在政府采购中心内部机构的设置中，必须要保持监督者和采购执行者的独立性，坚决杜绝监督者与采购执行同属一个部门，“既当裁判员又当运动员”的现象。

同时采购中心内部机构设置要严格按照我国《政府采购法》第六十一条的规定，实现采购计划、项目实施、合同审核、资金支付等过程的分离，保证内部制约和控制机制的有效性。

同时落实岗位责任制，明确政府采购项目的责任人，并制定各岗位相应的廉政准则和行为规范，做到职能明确，责任到位。

具体地，在政府采购中心内部设置四个部门：采购部门、评标部门、财务部门和监管部门，部门间分工协作，互相监督，互相制约，形成权责分明的组织结构。

确保采购过程中评标、验收、结算相分离，购买、使用与付款相分离，也保证监管贯穿于政府采购的整个流程中。

其中，采购部门负责执行政府的采购计划，制订招、投标管理办法，及供应商的审查等工作；评标部门专门负责开标评标工作，不涉及采购的具体事项。

财务部门则专门负责按采购程序和有关凭证，办理资金的结算手续；监管部门则负责对其他三个部门的工作进行全过程全方位监督，确保采购工作的正确开展。

2.2多个主体联合监督的外部监督机制
政府采购监督的外部主体应做到多元化，构建由财政部门、审计纪检公证技术部门、供应商和社会共同参与的联合监督体系，组成严密有效的外部监督机制。

（1）财政监督。

在实际工作中，不少政府采购中心是由财政部门设立的，这样就难以保证财政部门对政府采购工作的监督的客观公正性。

要理顺财政部门与政府采购中心的关系，改变政府采购中心直接隶属于财政部门的现状。

应按照法律规定，实行管采分离，职责分清，独立设置集中采购机构。

（2）审计、纪检、公证、技术部门要全力协作，提前介入政府采购项目的监督，对政府采购的全过程进行全面监督，并对政府采购中心的监督管理部门进行再监督，形成相互制约的控制体系。

一是完善审计监督。

审计机关对政府采购行为及财政部门履行政府采购监督管理职责情况进行审计监督，坚持全面审计和突出重点相结合，行政事业单位审计和政府采购专项审计相结合，审计和审计调查相结合，审计和分析相结合，经常性监督和定期审计相结合；二是完善纪检监察监督。

纪检部门要进行制度监督、开标评标监督、人员监督、政府采购合同的执行情况监督、效能监察。

；三是完善公证监督。

公证机关接受政府采购机关的申请对采购活动进行现场监督包括事前公证审查、全程同步监督、投标公证监督、开标公证监督、评标公证监督等；四是完善技术监管部门的质量监督。

确保采购的产品质量过关。

（3）供应商的监督。

供应商的利益与政府采购的规范性、合法性密切相关，因此供应商的监督往往是政府采购监督中最直接、最有效的手段。

建立以供应商为主体的质疑、投诉渠道的监督机制，有效保证供应商对政府采购的监督作用的发挥。

（4）公众与媒体的监督。

将公众与媒体纳入我国政府采购的外部监督机制，充分发挥群众监督、社会舆论监督和新闻媒体监督的作用，使政府采购工作成为政务公开的一项重要内容，保证政府采购的公开与透明。

各级财政部门要及时全面地公开政府采购的相关信息，主动接受社会监督，并通过公开举报电话等形式及时受理对政府采购活动的投诉，形成有效的社会监督机制。

图2
内部监督体系与外部监督体系相结合，构成的内外结合采购监督机制，有效保证了对政府采购的全方位、全流程的监督工作的开展。

3.全过程的政府采购监督机制
为了保证政府采购能够切实有序地进行，政府采购的监督部门必须将监督工作贯穿于政府采购的全过程，覆盖到政府采购的事前、事中、事后整个过程。

对容易滋生腐败行为的环节要注意加强监督力度，如政府采购的预算编制、采购方式的选择、供应商资格的审查、开标评标管理等。

图3
（1）强化对预算编制的监督。

政府采购的预算编制是采购的首要环节，必须加强部门预算的编制和论证工作，保证预算的合理有效。

编制预算前必须进行有效
的市场调研和科学的立项论证，广泛征求专家学者及相关部门的意见，并依法编制采购预算，严格政府采购报批程序，在提高预算透明度的同时，确保政府采购计划的合理性和可操作性。

（2）严格监督政府采购的执行方法。

必须监督采购单位严格按照《招标投标法》的有关程序和运作规则开展招投标活动。

根据采购资金性质和采购对象来明确采购方式，在指定的媒体上发布招投标相关信息公开招投标方式时。

（3）建立供应商资格评审制度及绩效评定制度。

各级财政部门必须建立供应商评审制度来审核政府采购过程中供应商的准入资格并对合格供应商的绩效进行考评和记录，以保证政府采购制度的透明化、公开化。

（4）建立交货验货监查制。

必须严格分离采购与验收两个环节，对于采购货物、工程和服务的验收，应有第三方和使用者负责，采购代理机构不能成为质量验收者，中标货物必须在第三方验收完毕之后才能由采购单位领回复验。

同时在政府采购合同履行期间以及履行后，政府采购管理机关可以随时抽查用户，对采购标准、采购内容等事项进行核实。

参考文献
[1]陈法印．建立健全政府采购监督机制的若干思考[J]．财税与会计。

2002，(7)．
[2]李晓反．建立我国的政府采购监督机制[J]．山东经济，2002．(5)．
[3]周沽．完善政府采购监督机制[J]．经济前沿，2005，(5)．
[4]王辉．我国政府采购监督机制的完善[J]．北方经贸，2005．(10)．
[5]杨玉梅．我国政府采购监督机制的完善[J]．经济问题探索，2006，(4)．。