扁平化：当代中国政府过度分化的有效整合

扁平化：当代中国政府过度分化的有效整合政府管理领域的扁平化不仅是一种时尚,还是一个大的发展趋势。在全球化、城市化、信息化的时代里,随科层制垂垂暮暮并日益衰退,扁平化作为一种新型的组织结构,取得了更坚实的成长基础和机遇。政府扁平化反映企业扁平化理论在公共组织领域的应用过程,涉及政府内部纵向关系、横向关系以及与外部关系的重大调整,并形成新的政府组织形态,是一个很有现实意义的研究课题。但因扁平化理论简单易懂、应用方便、效果立竿见影,多有人推行其实践,而鲜有人对其深入研究,造成理论落后于实践的状况。

为了更好的指导政府扁平化的实践,提高政府效率、发挥政府功能、增强政府合法性,有必要对这一领域进行深入细致的研究。事实上,任何领域的组织变革都起因于组织与环境是否匹配,也就是说,当组织不适应环境需求时,为获得持续生存和发展的机会,组织变革必须开启。这时候,组织变革是为了获取新的功能,以满足环境需求,从而获取组织生存发展所必须的资源。由于特定的功能必然需要特定的结构,而特定的结构也必然具有特定的功能,所以组织结构的变革决定组织能否获取预期的功能。

然而,结构变革并非想象中那么简单,新结构对旧结构的取代要经历复杂的过程。因为旧结构一经形成,就会同化和吸纳周边各种因素,形成庞大而固化的结构体系,单纯从结构形态上推进变革,而不改变旧结构体系中的核心运行机制,所起到的变革效果很容易被旧结构体系吸纳,这大概是许多组织结构变革失败的根本原因。因此,组织结构的变革必定是权变、系统、全面的变革,以结构变革为核心获取组织效能,以组织战略为指引获取组织方向,以支持体系为支撑获取组织资源,同时三大因素的协同获取战略执行力、资源储备量以及组织能力,这将大大提升组织变革的成功率与有效性。在把上述组织结构变革逻辑具体应用于政府扁平化的过程中,首先需要重新认识政府扁平化这一变革工具。

扁平化舶来于西方企业管理领域,只有拨开其形式化的面纱,才能探查它的本质。在与科层制的对比中发现,它既继承了科层制的工具理性,以发挥组织效能为旨归,又浸染了后现代管理的价值理性,以民主参与为导向,是对科层制的扬弃和发展。同时,其在政府部门的应用,必然要和公共部门的特征紧密结合,具备公共性是政府扁平化区别于企业扁平化的特质。此外,利用扁平化实施政府变革是

一个动态的过程,分化和整合的框架基本概括了政府扁平化的目标,政府无非是通过扁平化达到组织分化与整合的平衡,其中

“3S(Strategy;Structure;Support)”战略性组织变革的方法有助于达到这一理想状态。

当前我国政府扁平化所要解决的问题是政府与环境的不匹配,结构与功能的脱节,表现为政府过度分化。虽然政府内部横向职能分化、纵向权力分化,以及政府外部的功能分化,都体现了政府随环境变迁而发展必然性,但是必然的分化并不总是呈现出满足人们需要的优良性,反而走向事物变化的反面——过度分化。呈现出政府分化失度、分化割离和分化不清的状态,这直接导致政府的功能困境。一方面导致政府规模膨胀,公务员数量、行政支出和机构数量的激增；另一方面导致政府自我管理的功能困境,效率低下、缺乏协调、部门冲突和寻租分肥；再一方面导致政府治理外部环境的功能困境,无论是在经济发展,还是社会治理上,都表现出分化的不虞效应。

作为随环境变迁和政府发展而伴生的过度分化,折射出政府与环境匹配度的锐减。然而,政府扁平化作为解决这一问题的变革工具,必须在分析过度分化的根源中寻求其被选择的合理性。改革开放后,政府以推动经济增长为获得合法性的手段,从满足人民的需要中获取执政地位的稳定和持续,而为了经济增长必须进行必要的政府分化,由此“政府合法性——经济增长——政府分化”之间建立了递推逻辑。但在政府科层结构的特征下,“增长—分化”的逻辑被大大强化并日渐失控,进入劣性的路径闭锁。

其中科层结构的扩张效应、目标置换、分割效应、权力异化和人性压制是政府分化路径依赖的根源。同时科层结构同化了政府战略和支持体系,形成庞大而固化的科层结构体系,消弭了政府自我运营、自我发展、自我约束和自我支持的能力,导致其在过度分化的路径闭锁中难以自拔。扁平化因其具备科层结构无法披靡的优势和整合功能,能够把政府从过度分化的泥潭带出,但这必须依赖于有效的变革方法——即“3S”的战略性组织变革。在“3S”的变革模式下,政府整合是政府扁平化的战略导向。

这既是对政府过度分化的回应,也是为了政府自身的生存与发展,因为缺乏整合的社会组织必然脆弱而且无能,无一例外地会陷入四分五裂、一盘散沙的境

地。通过分析政府整合的理论意涵和主体地位,确立了政府整合的政治引导、政府效率、经济发展和社会稳定四大功能取向,这将有利于政府获得合法性资源。然而,现实中我国政府却处于整合危机中,究其根源是我国过渡社会特有的异质性、重叠性和形式主义所致,因此必须在权力、利益、价值和制度的维度重塑政府整合功能。同时,在考虑后现代社会中的全球化、城市化和信息化等因素的基础上,政府整合还必须具备分权性、主动性和灵活性的特征。

这种多维度、高难度的整合,作为救治过度分化的路径选择,必须有使整合收益递增的强化机制,形成政府内部新的学习效应、协作效应和适应效应。“服务”可以取代“增长”成为整合的强化机制,并形成“服务—整合”的良性循环模式。最后,根据目前政府资源的丰富度和效率的高低,确立政府变革的整合策略,即以扁平化的结构变革获取优质的整合功能。政府扁平化的关键是要有一定的结构支撑。

以整合为战略导向的政府扁平化结构必须使政府内部各部分、各环节分工有序,整个政府协调统一,政府系统与环境关系协调平衡。为此,必须实现政府治理结构的扁平化,包括以普通公民为导向、以普通公务员为核心、以基层政府为中心；政府组织结构的扁平化,包括层级结构精简、政府部门重组以及政府与外部环境的合作；政府行政过程的扁平化,包括政府沟通、决策、执行和调控的扁平化。从而改变政府的权力结构,组织效能以及对分权的控制,形成了一个直面公众、面向基层、向下分权、结构弹性、回应加强、链条缩短、调控有效、统筹兼顾的扁平型政府。同时,政府扁平化的变革还需要一定的支持体系。

只有在支持体系提供智力资本、技术资本、社会资本以及文化资本等资源的支撑下,才能保证政府扁平化的持续有效。而支持体系与政府扁平化结构的结合,创造出实现政府整合功能所必须的政府能力,改变过度分化的路径依赖,形成政

府扁平化的两大有力支点。政府扁平化的理论研究必须在实践中检验,并进一步作用于实践,才能发挥理论的指导作用。当前我国政府正在进行的扁平化变革有很多,省管县是最为典型的一例。

省管县体制源于市管县体制的衰退,市管县的局限体现了政府与环境的不匹配。市管县的结构也难以发挥政府的经济社会功能,需要政府在更大区域作出调控,而不是成为经济发展的藩篱。这种不匹配以政府过度分化的形式表现出来,