试论行政公益诉讼原告资格

试论行政公益诉讼原告资格

法学专业学生周颖昕

指导教师杨钦

摘要：随着我国经济体制改革的逐步深入和法制进程的不断加快，行政公益诉讼受到司法实务和理论研讨越来越多的重视，而行政公益诉讼的原告资格问题逐渐成为其中的热点之一。本文从行政公益诉讼原告资格的涵义和研究意义入手,考察国外两大不同法系中美国、英国、法国、日本的行政公益诉讼原告资格,接着分析我国行政公益诉讼原告资格的缺失现状，提出确定行政公益诉讼原告资格的标准，并在此基础上赋予检察机关行政公益诉讼原告资格。关键词：行政公益诉讼;原告资格；检察机关；

Research on the Administrative Public Interest Litigation Qualifications of the Plaintiff

Student majoring in law Zhou Yingxin

Tutor Yang Qin

Abstract:With the gradual deepening of the economic structure reform of our country and constant quickening of legal system process, the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff becomes the hot spot which judicial practice and theory are discussed gradually. The main body of the thesis starts with the concept of administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff, and inspects the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff in American, United Kingdom, France, and Japan in the two foreign law systems. Then analysis the situation in our country, propose the standard of establishing the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff .It is necessary to initiate administrative public prosecution by the procuratorate.

Key Word: Administrative lawsuit of public interest; Plaintiff qualification; Procuratorate;

随着市场经济的深入发展和工业化步伐的加快以及公众生活需求的日益广泛,我国政府的公共职能不断加强,行政权力特别是行政自由裁量权迅速扩张。行政在环境保护、社会保障、公共工程建设、协调各种利益冲突和促进社会公平竞争等方面发挥着越来越重要的作用。与此同时,行政乱作为、不作为或不当作为的几率大量增加,公共利益和私人利益一样,越来越受到行政侵害的威胁。为此,建立行政公益诉讼制度,完善行政权力的司法监控体系,已经成为我国法学界的热门话题。然而,无原告即无诉讼,行政公益诉讼面临的首要问题是如何确定其原告,即由谁启动行政公益诉讼程序,这是一个理论性和实践性都较强的学术问题，值得深入探讨。

行政公益诉讼原告资格的概述

（一）行政公益诉讼原告资格的涵义

根据《布莱克法律大辞典》的解释，原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确立司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。[1]

以此经典定义解释为指引，我们可以更好地理解什么是行政诉讼原告资格。对于这一概念，学者们的理解各不相同：罗豪才教授认为：“原告资格是指个人或组织请求法院保护自己的合法权益所应具备的条件。”[2] 张树义教授曾这样表述：“原告资格是指某一公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的条件。”[3]还有学者认为行政诉讼原告资格是指具有独立承

担行政法权利义务的公民、法人或者其他组织，与引起受案范围内行政争议的行政行为之间存在的利害关系。[4]虽然学者们对原告资格理解的角度与侧重点不一，但有一点是达成共识的，即原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。[5]

行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊形式，其原告资格是包含在行政诉讼原告资格的含义中的，其提起诉讼的目的是：控制行政权以保护公民权益和维护公共利益。[6]根据上面的论述，我们可以对行政公益诉讼原告资格这样进行表述：在涉及国家和社会公共利益的行政诉讼中，某人或某团体享有的将该行政争端诉诸司法、启动诉讼程序以寻求司法救济的足够的利益。

（二）行政公益诉讼原告资格理论研究的意义

1、研究行政公益诉讼原告资格的理论价值

当今世界许多国家都建立了行政公益诉讼制度,以此保护公共利益不受侵害,而原告资格是引发行政公益诉讼的关键,起诉人是否具有原告资格决定着诉讼是否得以进行。罗马法有一句法谚“没有原告就没有法官”，很清楚的说明了原告或起诉人的重要性。虽然起诉人具备了原告资格而法院不一定受理其起诉,但原告资格是最重要的起诉条件,它实质上决定了行政诉讼对公民权益的保护程度。

“行政法的历史就是行政权不断扩张的历史”[7],行政权的扩大, 适应了现代社会发展的需要,同时,也在不时地侵蚀着公共利益和个人利益。“每个有权力的人都趋向于滥用权力,而且还趋向于把权力用至极限,这是一条万古不变的经验。”[8]若没有有效的制约机制,原来膨胀的行政权力将会更加失控、愈发强大,行政公益诉讼原告资格理论存在的价值就在于可以对行政权的恣意与任性予以制约。

2、研究行政公益诉讼原告资格的现实意义

在轰动全国的银广厦案和亿安科技案中，最高人民法院以法院“受理的时机还不成熟为理由，于2001 年9 月24 日向全国各级法院下发406 号通知，要求各级法院暂不受理相关诉讼。[9]浙江台州画家严正学对设在临近小学的色情娱乐场所进行多次举报，行政机关未予理睬，于是起诉椒江区文体局行政不作为。椒江区法院以严正学不是受害者为理由判决严正学败诉。[10] 还有如乔占祥诉铁道部春运涨价案、[11]南京违章搭建紫金山观景台案、[12]湖南律师佘某诉铁路部门多收票款案、[13]乌鲁木齐三公民诉某酒店“悬挂国旗有误”案等相关的公益诉讼案例，法院多以“法无明文规定”为由判决原告败诉，或者以当事人诉请的事项“不属于法院受理范围”为由不予受理。此外，环境污染、垄断经营、侵害消费者权益等违法行为严重损害了社会的公共利益，但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后，导致受害者无法通过诉讼途径有效地保护自己的利益。

“面对公益诉讼,尽管从感情上作为法官我支持他们,但从法律上,有些起诉必须驳回。现行诉讼法规定,只有行为的直接利害关系人才有起诉的权利。”这是很多法官,提起个人公益诉讼时十分无奈的表态。公共利益被侵犯却得不到应有的救济己经成为普遍的社会现象,严峻的现实呼唤行政公益诉讼制度的建立。要保护社会公共利益,没有行政公益诉讼原告资格理论的支持,是不现实的。

二、国外行政公益诉讼原告资格的考察

（一）普通法系国家的行政公益诉讼原告资格考察

1．美国行政公益诉讼原告资格

在美国，依传统，对原告资格的审查实行法定利益标准，即只有在某种法定利益受到损害时始有原告资格存在之可能。法定利益最初仅指普通法上的利益即人身、财产权，非单纯经济上的利益即使受损也无法取得原告资格。这种标准后来不断被法院的判例所突破。法院逐渐通过判例承认了包括环境、审美、娱乐等利益在内的几乎所有经济的非经济的利益。

正如伯纳德·施瓦茨所说：“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决