论城市土地储备制度的法律基础

第19卷第6期中国土地科学V ol. 19 .No 6 2005 年12月China Land Science Dec., 2005论城市土地储备制度的法律基础卢新海，何 兴（华中科技大学公共管理学院土地管理系，湖北 武汉 430074）摘要：研究目的：探究中国城市土地储备制度的合法性。

研究方法：文献资料法和因果分析法。

研究结果：城市土地储备制度是城市土地制度改革的创新，它符合法所追求的“秩序”这一基本法律价值；中国城市土地的国家所有，为城市土地储备制度实施提供了重要保证；公共利益性是城市土地储备制度在土地征用上的法律基础，但是城市土地储备制度实施过程中还必须处理好公共利益与个人利益的关系。

研究结论：中国城市土地储备制度的建立与实施具有坚实的法律基础。

关键词：土地储备制度；法律基础；评论中图分类法：F301.1 文献标示码：A 文章编号：1001-8158（2005）06-0016-05Study on the Legal Foundation of Urban Land Banking SystemLU Xin-hai, HE Xing(College of Public Administration, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074，China)Abstract: The purpose of the study is to investigate the legitimacy of urban land banking system thoroughly. Methods of documentation and causality were used. The results indicate that urban land banking system is the innovation of land use system in China and it matches the basic legal value of “order” which law pursues. The State ownership of urban land provides an important guaranty for putting urban land banking system into practice. The public interests are the legal base of land expropriation, but it is necessary to deal with the relationships between public and private interests better. Conclusion of the study is that the establishment and implementation of urban land banking system in China have solid law foundation.Key words: land banking system; law foundation; comment城市土地储备制度是指城市政府按照法定程序，授权或委托特定机构，通过收购、置换、到期回收、征用等方式，将闲置或低效使用的城市土地集中起来，进行前期开发并储存，然后根据土地利用总体规划和城市规划，将土地投入市场的一种管理制度。

自1996年上海成立中国第一家土地收购储备机构——上海市土地发展中心以来，全国许多城市也相继建立了各种各样的土地储备制度和机构，开始实施各自的土地储备方案。

随着实收稿日期：2005-06-25基金项目：国家社会科学基金项目“城市土地储备与经营的制度缺陷及其补偿机制研究”（03ZZB037）。

第一作者：卢新海（196 -），男，华中科技大学公共管理学院土地管理系教授，管理学博士。

主要研究方向为土地管理、城市管理。

卢新海，何兴等：论城市土地储备制度的法律基础 17践的发展，对该制度的理论研究也不断深入，但理论上对该制度法律基础的研究尚处空白。

本文试图从法律价值、物权理论、公共利益等角度对中国城市土地储备制度的法律基础进行分析，为其寻找深层的合法性。

1 土地储备制度符合法所追求的“秩序”这一基本法律价值法的价值是指法这种规范体系（客体）有哪些为人（主体）所重视、珍视的性状、属性和作用。

秩序与自由和正义构成法的三大基本价值，其中秩序是法的其他价值的基础，诸如自由、平等、效率等法的价值表现，同样也需要以秩序为基础。

如果没有一个有序的执行制度来确保相同情况获得相同的待遇，即没有一个良性和稳定的秩序，那么自由、正义、平等、效率就不可能实现。

秩序是人们社会生活中相互作用的正常结构、过程或变化模式，它是人们相互作用的状态和结果，由不同的人所组成的社会要得以维系其存在与发展，就必须确立基本的秩序形式。

法学上所言秩序，主要表明的是通过法律机构、法律规范、法律权威所形成的一种法律状态。

城市土地储备制度符合法所追求的秩序这一基本价值，这体现在如下几个主要方面。

1.1 城市土地储备制度有利于保障城市土地市场秩序自从中国进行城市土地使用制度改革以来，城市土地市场就已开始逐步发育，目前城市土地市场已经初具规模，成为中国市场经济体系中的一个主要组成部分。

但是，由于现有制度本身不完善，中国城市出现了一个巨大的土地隐形市场。

首先，一些国有企业在市场竞争中，常常将其占用的划拨土地资产加以市场化利用；同时，部分机关和事业单位以财政投入不足为理由，也纷纷自行将自己使用的划拨土地投入经营性用途，这样就导致了存量划拨土地自发进入土地市场，干扰了土地有偿使用制度改革的继续深化。

其次，由于取得行政划拨土地的成本很低，而对土地入市的限制措施在实施过程中的软化，使得增量土地使用权被大量的拉入行政划拨轨道上。

据统计，中国目前每年的增量土地有90%为行政划拨，这样导致土地隐形市场愈演愈烈。

另外，城市强大的土地需求和资金吸引力，诱使大量的农村土地汇入城市土地市场。

近年来，许多地方出现了开发商在城市郊区的农村土地上兴建商品房的现象，这使得农村廉价土地严重冲击了城市土地市场。

以上三方面的原因，导致城市土地市场秩序混乱，大量国家土地收益流失，阻碍了城市土地市场的良性发育，进而影响了城市经济的发展。

城市土地储备制度正是在这一背景下建立起来的。

这一制度建立的初衷，是使城市政府更有效地垄断土地一级市场，土地储备机构通过征、购、换、转、收等方式将土地集中，统一开发然后进行储备，再按计划从储备机构统一出让。

这样就能在更大程度上消除隐形土地一级市场，从而保障城市土地市场的秩序。

1.2 城市土地储备制度有利于保障城市房产市场秩序自从中国停止福利分房后，房产市场受到了强烈的刺激，商品房需求量急速增长。

但是，由于土地市场的不规范，使得许多房地产开发商大多期待通过寻求“门路”获得低价地或者优惠政策，从而使得城市房产市场秩序混乱。

土地成本的高低直接决定了房产开发利润的高低，而因获取土地的途径不同，获取土地的成本、价值区别很大，导致房产市场中开发成本、利润呈现严重失衡的现象，房地产开发行业大多不是依靠投资来获取理性、公平的回报，而是依靠优惠政策来赢利。

城市土地储备制度的建立，可以更有效地杜绝房产开发所需要的土地多头供应、不规范供应的现象，土地储备机构通过招标、拍卖等单一渠道供应，这样既实现了土地的真实价值，防止国有土地增值收益进入私人腰包；又可以使土地供应公平有序，从而保障城市房产市场的秩序。

1.3 城市土地储备制度有利于保障国有土地使用权投资市场秩序改革开放以来，许多外商在中国投资兴办企业，为中国经济发展起到了一定的推动作用，但是也在一定程度上对国有土地使用权投资市场带来了影响。

目前，外商投资多是采用中外合资企业和外资企业形式，而根据《中外合资经营企业法》的规定，“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。

如果场地18 中国土地科学 2005年12月 第6期 使用权未作为中国投资者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费”。

根据《外资企业法》的规定，外商独资企业的投资者可以按法定程序直接向政府申请批地、缴纳土地使用费以及土地开发费，也可以按一般程序取得出让国有土地使用权。

在实践中，因为土地使用费远远低于土地租金，这便凸现了一个法律漏洞，大量待开发土地被外商以中外合资企业或者外商独资企业的名义低价获取，然后再借该企业的名义，用土地与别的外商搞合资项目，从而以少量的投资，将大量的土地收益收入囊中，导致国有土地收益的流失和国有土地使用权投资市场秩序的混乱。

城市土地储备制度实行“统一收购、统一开发、统一规划、统一出让”，外商投资企业获取国有土地使用权不再通过缴纳土地使用费的形式，而是购买土地使用权，这样就改变了外资企业场地使用费标准低于土地租金这一不符合市场规律的现象，从而保证了土地使用权投资市场的规范秩序。

2 城市土地国家所有是中国城市土地储备制度实施的重要保证土地所有权和有关的其他权利，从本质上说是一种物权。

物权是权利主体支配物的绝对权，其以权利主体以外的不特定的一般人承担不作为义务为实现条件的权利。

从物权法的发展来看，物权制度的产生和发展，是围绕土地权利展开的。

在人类社会的发展过程中，土地一直被认为是最重要的一种财产，所以逐步制定了详细的规定来保障有关土地权利。

后来，随着社会的发展，这些规定才逐渐适用到其他物品之上。

但是即使在当代，土地权利仍然构成物权制度的主干。

《宪法》第十条第一款规定：城市的土地属于国家所有。

这条规定从最高立法上确立了国家是城市土地的惟一所有权“人”，为中国城市土地储备制度的建立和实施提供了一个重要保证。

从理论上讲，所有权是最完整、最显要的一种物权。

按照罗马法的观念，所有权可以定义为对物的最一般的主宰，所谓“最一般的主宰”，即意味着这种主宰的内容不是能通过列举的方式详尽的，也就是说不可能用占有、使用、收益、处分这四种权能来定义，它应该有更广泛的内容。

另一方面，其他物权在产生时，均以所有权的存在为条件。

所有权的完整性和显要性决定了所有权人在与他人的关系中具有最高度的意志自主性。

土地所有权是财产所有权中最重要的一种，国家对城市土地所享有的所有权，也应该具有最高度的意志自主性，这其中当然也包括通过收回、收购、开发、规划、出让等工序实施土地储备的意志自主性。

土地所有权的享用权能在一定条件下与所有权分离，从而派生出多种土地他物权，其中最重要的是土地使用权。

土地使用权的发生是以土地所有权的行使为前提的，它的存续也受到所有权的制约。