中国生态补偿制度建设历程及展望

中共十八届三中全会提出了‘‘加快生态文明制度建设”的要求，包括实行生态补偿制度，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度以及稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制等措施。这些要求将对中国生态补偿的综合性立法和制度建设的体系化将产生积极的影响。

中国生态补偿的制度建设及其发展

所谓生态补偿，是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。其中，‘‘生态保护受益者或生态损害加害者”，是指从维护和创造生态系统服务价值等生态保护活动中受益，或者开发利用环境和自然资源损害生态环境的个人、单位和地方人民政府；‘‘生态保护者或因生态损害而受损者”，则是指为维护和创造生态系统服务价值投入人力、物力、财力或者发展机会受到限制，或者因生态损害遭受损失的个人、单位和地方人民政府。

从世界范围看，生态补偿的概念为中国特有，在国外相类似的概念是‘‘生态系统服务付费”(PaymentforEcosystemServices,PES)。目前部分国家已有生态系统服务付费的成功范例。需要说明的是，中国实行自然资源国家所有制（即全民所有制），为此多数场合下国家是提供生态系统服务的自然环境要素的所有权主体，同时也是依靠自然资源获益的主体。为此，代表国家行使自然资源管理权和收益权的各级人民政府，在不同生态系统条件下既可能成为生态补偿的支付者、也可能成为生态补偿的受偿者。此外，个人只在少数场合下可能成为生态补偿的支付者（如作为环境税和消费税的缴纳主体），多数场合下他们只会成为生态补偿的受偿者。另外，从侵权责任法的意义上讲，因违法行为破坏生态环境给国家造成重大损失或者侵害当事人合法权益、以及依照法律规定应当承担民事赔偿责任等情形，都不属于生态补偿活动的范畴。

2005年10月，中共十六届五中全会公报首次要求政府‘‘按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。”从此，生态补偿开始在中国全面开展。2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，进一步确定要实行生态补偿制度，推动地区间建立横向生态补偿制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。

目前，全国人大常委会通过的涉及生态补偿的法律有《草原法》（2013年）、《农业法》（2012年）、《水土保持法》（2010年）、

《海岛保护法》（2009年）、《水污染防治法》(2008年）、《畜牧法》（2005年）、《野生动物保护法》（2004年）、《土地管理法》（2004年）、《渔业法》（2004年）、《水法》（2002年）、《防沙治沙法》（2001年）、《海域使用管理法》（2001年）、《森林法》（I8年）、《矿产资源法》（1996年）。除《森林法》规定了森林生态效益补偿基金制度外，其他法律只是简单地规定应当对开发利用环境资源行为征收费用、对生态保护行为予以补偿。

国务院发布的生态补偿法规与政策约有80篇之多，主要涉及行政法制、宏观经济、资源与能源、建设业、农牧业、水利和环保领域，内容包括自然保护区、退耕还林、森林生态效

益补偿金、矿区生态环境恢复补偿、全国主体功能区划以及区域生态保护建设等方面。

2010年国务院将制定《生态补偿条例》列入立法计划。2013年4月，国务院已将生态补偿的领域从原来的湿地、矿产资源开发扩大到流域和水资源、饮用水水源保护、农业、草原、森林、自然保护区、重点生态功能区、区域、海洋十大领域气与法律和行政法规相比，中国政府开展生态补偿工作更多地是依据政府制定的规范性政策文件和国务院部门规章推行实施。

根据2008年3月全国人大批准的国务院机构改革方案和2008年4月《国务院关于机构设置的通知》以及法律法规规定，国务院各部门涉及生态补偿事务的主要包括发展改革委、财政、国土资源、环保、住建、水利、农业、林业、海洋、统计等。其中，发展改革委和财政部主要负责生态补偿工作的重大问题、部际协调和统筹安排；其他主管部门分工负责具体承担、生态补偿工作实施督促指导和资金分配使用的监督考核。

据不完全统计，目前国务院生态补偿主管部门发布的生态补偿政策文件和部门规章多达146篇[3]，集中在森林（1999年以后）、湿地（2000年以后）、自然保护区（2005年以后）、矿产资源开发（2006年以后）、流域（2007年以后）、海洋（2009年以后）、重点生态功能区（2011年以后）、草原（2010年以后）等领域。

中国生态补偿法规政策文件具有如下特点：第一，规定最多的领域是森林和矿区环境治理；第二，正式的生态补偿法律和行政法规数量较少，国务院及其主管部门制定的政策文件较多；第三，生态补偿的义务主体中，少数直接涉及个人（如森林领域的退耕还林）和企业（如矿产资源开发企业），更多的是对地方人民政府提出要求。

我国现行生态补偿的财税政策主要包括纵向财政转移支付、横向财政转移支付以及生态税费三大类。其中，生态补偿的纵向财政转移支付有一般性转移支付中的资源枯竭城市转移支付；均衡性转移支付中的重点生态功能区转移支付。2012年以来，中央政府每年通过财政转移支付安排的生态补偿资金总额接近800亿元人民币。

目前，专项转移支付为生态补偿的主要方式，主要包括三大类。一是‘‘节能环保”类，包括自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草；二是‘‘农林水事务”类，包括农业（草原植被恢复费安排的支出）、林业（森林培育、森林生态效益补偿、林业自然保护区、动植物保护、湿地保护、防沙治沙）、水利（水土保持、水资源费安排的支出、砂石资源费支出）、南水北调（环境、移民及水资源管理与保护）、农村综合开发(土地治理）；三是‘‘国土资源气象等事务”类，包括国土资源事务（土地资源利用与保护、地质矿产资源利用与保护、矿产资源专项收入安排的支出）、海洋管理事务（海域使用金支出）等。

此外，纵向财政转移支付还涉及与生态补偿有关的政府性基金，包括育林基金支出、森林植被恢复费安排的支出、山西省水资源补偿费安排的支出（该基金已到期）。

除中央对地方的财政转移支付外，许多地方也在省内通过财政转移支付方式自筹资金、自主安排生态补偿资金。

横向财政转移支付指同级地方政府之间财政资金的相互转移。目前我国在生态补偿的横