政府利益与公共利益

政府利益与公共利益

摘要：随着时代的变迁与发展，政府利益的内涵也在随之而改变。但是不变的是最大的实现公共利益始终应该放在实现政府利益之前。这是政府利益的内在要求，是实现政府利益的首要前提，是实现政府利益最大化的坚强基石。当代政府的发展，是以实现“为人民服务”的服务型政府为变革发展方向，建立良好的政府与公共互动机制，达到一种政府利益与公共利益的和谐，这也是历史发展的必然要求。建设以公共利益为核心的服务型政府，是协调好政府利益与公共利益的最有效方式。建设符合人民需求的服务型政府是21世纪政府变革的潮流，是政府改革的必然历史趋势。

关键字：政府利益；公共利益；服务型政府

一，什么是政府，什么是政府利益？

1，政府：政府是一个国家为维护和实现特定的公共利益，按照区域划分原则组织起来的，以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。广义的政府是指国家的立法机关，行政机关和司法机关等公共机关的总合。代表着社会公共权力。狭义政府指国家政权机构中的行政机关，即一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。我国宪法规定，国家权力机关行使立法权，人民法院行使审判权，人民检察院检察权，人民政府自动行使行政权。一般我们使用狭义的政府概念。政府有以下特点：(1)从行为目标看，政府行为一般以公共利益为服务为目标，在阶级社会里，它以统治阶级的利益为服务目标；(2)从行为领域看，政府行为主要发生在公共领域；(3)从行为方式看，政府行为一般以强制手段(国家暴力)为后盾，具有凌驾于其他一切社会组织之上的权威性和强制力；(4)从组织体系看，政府机构具有整体性，它由执行不同职能的机关，按照一定的原则和程序结成严密的系统，彼此之间各有分工，各司其职，各负其责。

2，政府利益：政府利益往往指的是中央及地方的各级行政机关自身的利益。从国家和政府的历史看，政府应该代表最广大社会公众的利益。但是政府本身作为一个组织，也有自身的利益。政府的自身利益的研究是重要的研究课题，著名经济学家斯诺在研究国家理论时就引入过国家利益的概念。斯诺认为，国家有两种职能，一是促进社会福利的最大化；二是追求自身利益的最大化。这两个职能是互相矛盾的，即人们通常所说的诺斯悖论。诺斯根据不同国家在两个职能的侧重点不同，把国家分为三种，即中性的国家、契约的国家和掠夺的国家。他认为，前两种国家以促进社会福利最大化为己任、专心的提供有效地产权制度安排、在各种利益集团之间不偏不倚；而掠夺国家则以错金统治者利益最大化为己任、无心提供有效地产权制度安排、在各种利益集团之间更倾向于利益强势集团。在这个分析框架中，斯诺承认了国家有着自身的利益。而国家利益的代表就是政府。所以，从斯诺的理论中我们可以看出：政府除了代表社会公众的利益之外，也有着自身的利益。

二，什么是公共利益？

公共利益实质上就是，在一定社会条件下，不特定多数人普遍享有的、不具有排他性、竞争性和营利性的共同利益。人们对什么是公共利益，现实中是否存在一种符合每一个人或多数人利益的公共利益，并没有普遍一致的标准和意见。但是，

作为与个人或群体利益交叉集合的公共利益是客观存在的。有学者以“列举”的方式来界定“公共利益”。早在2000年，中国社会科学院法学研究所梁慧星研究员接受立法机关的委托，组织起草的《物权法草案（学者建议稿）》就列举了公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及饮水排水用地区域保护、森林保护事业等属于“公共利益”。还有学者建议在正面列举哪些事项属于“公共利益”后，再从反面列举哪些事项不属于公共利益，进而规范政府的征收行为。在现实生活中，大量存在的是排他性的、竞争性的私人事务及其背后的私人利益。但是，在每天重复着的诸多的个人事务背后，潜藏和反映着非排他性、非竞争性对象的存在，即一种基于共同价值观的供所有人享用的对象的存在，所以有共同需要的存在。有共同需要的存在，就必然有公共利益的存在。恩格斯认为，在所有的原始农业公社中，“一开始就存在着一定的共同利益，维护这种共同利益的工作，虽然是在全社会的监督之下，却不能由个别成员来担当：如解决争端；制止个别人越权；监督用水，特别是在炎热的地方；最后，在非常原始的状态下执行宗教职能。这样的职能，在任何时候的原始公社中，例如在最古老的德意志的马尔克公社中，甚至在今天的印度，还可以看到。这些职位被赋予了某种全权，这是国家权力的萌芽。”恩格斯在这里着重强调的是，国家萌芽于维护共同利益的需要，但他同时也证明了共同利益，作为涵盖“个人利益”的利益“一开始就存在着。”而有共同利益的存在，就必然有蕴含在共同利益中的具有社会分享性的公共利益的存在。当然，这些共同的需求和共同利益并不完全等同于公共利益，因为一定共同利益的利益关系基础和目的，既可以是"公共"指向的，也可以是“私人”指向的。这种具有公共目的指向的共同利益实际上就是公共利益。

三，政府利益与公共利益的关系

1，政府利益是公共利益与自身利益的结合。

政府代表公共利益是它的法定义务，体现了它的“道德人”或者“政治人”的属性；而政府代表自身利益则体现了它的“经济人”属性。当各级行政机关代表其自身利益的时候，它所代表的就不是“公共利益”，而是“权力利益”。“权力利益”的背景是权力，目的在于“掠夺”而不是“促进社会福利最大化”。“权力利益”包括三方面的内容：一是国家政府机关作为一个整体在与社会公众的矛盾之中体现出的利益；，二是各级国家政府机关发生矛盾时所表现出的各自的利益；三是国家政府工作人员凭借权力为个人牟取利益。这些利益都与“公共利益”不完全一致甚至是完全相反的。

因此，政府利益可以是政府所代表的公共利益，也可以是政府自身源于权力的利益。对社会来说，最优化的选择是政府利益代表了公共利益，实现了政府利益也就实现了公众利益。但这并不是社会经济选择的必然结果。可以肯定的是，由于政府自身“经济人”的性质，政府无法真正做到中性的、契约的政府；如果社会对政府的监督机制不到位，政府非常容易变质为掠夺的政府。

2，公共利益是政府利益的本质。

虽然政府利益包括了政府自身利益在内，但政府利益的本质应该是公共利益；而不是政府来自权力的自身利益。这一点与社会公众的理解是相同的：在社会公众的理解中，政府存在是为了社会公众的利益，是“为人民服务”；而不是为了政府少数人的利益。公众正是在这种理解下才会支持政府所采取的行动；一旦公众认识到政府采取某项行动的实质是为了政府的权力利益，尤其是政府以“公共利益”为名而行“权力利益”之实时，公众将会强烈反对政府，甚至会重新选举出