民事检察建议的两种类型

民事检察建议的两种类型

2009年11月高检院下发的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》明确了检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等。其中第1条即规定：“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”

一、民事检察建议是检察建议的基本类型之一

从适用范围来看，在检察实践中检察建议主要有两种，即预防职务犯罪检察建议和民行检察建议。在这两种检察建议中，预防职务犯罪工作是1998年以后开展的检察业务，制发检察建议是预防职务犯罪机构的基本职责；而是高检院在2002年制定《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》才正式确认检察建议，且民行检察机构的主要职责是抗诉而非检察建议，故预防职务犯罪检察建议是重点，在数量上远远超过民行检察建议。本文根据高检院2002年以来的人大报告对民行检察建议（指书面检察建议）的权威数据进行分析。从数据上看，民行检察建议的总数每年都在变化，但并不是一个直线上升趋势，而是忽高忽低。2012年是第一年，民行检察建议总数达到15189 件。2008年的民行检察建议总数与上一年相比下降特别明显，比上年减少12.9%。这与实行了新修改的民事诉讼法有很大关系。2008年之后，民行检察建议的总数又略有增长，但

年均还是基本维持在6000余件。

二、民事检察建议的一般规则

作为一种综合性的法律监督方式，检察建议在民事检察工作中适用范围较广。从内容来看，不仅有纠正违法检察建议，还有建议表彰的检察建议；从制发对象来看，不仅限于同级人民检察院，而且上级人民检察院也可以对下级人民法院制发检察建议；从适用对象来看，不仅有法院，还可以适用于诉讼参与人或有关单位。民事检察实践中大量适用的是对法院制发的检察建议，适用的案件主要有：对于同级人民法院的生效裁判和调解书提出再审检察建议；对于不适用再审程序的其他生效裁判、调解及其他审判活动提出的检察建议；对于民事执行活动中的违法行为提出检察建议；在办案过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的；针对人民法院在执法过程中存在的苗头性、倾向性问题的不规范问题，认为需要改进而提出的检察建议等。不同类型的检察建议有不同的适用条件，如提出再审检察建议的，应当是符合再审条件；对其他审判活动提出检察建议的，应当是“违反法律规定”；提出予以行政处分的检察建议，应当是违反相关的法律、法规等规定的。同时，根据高检院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》及《检察机关执法工作基本规范（2013年版》等规范性文件的规定，向法院提出检察建议，应当遵守相应的程序和时限，如“人民检察院提出检察建议的，人民法院应当在一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。人民检察院对人民法院的回复意见有异议的，

可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出。”而法院也可以针对错误的民事检察监督向检察监督有异议权，并可以提出相应的司法建议，“人民法院发现检察监督行为违反法律或者检察纪律，向人民检察院提出书面建议的，人民检察院应当在一个月以内将处理结果书面回复人民法院；人民法院对于人民检察院的回复意见通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出异议，上一级人民检察院认为人民法院的建议正确的，应当要求下级人民检察院及时纠正。”

三、作为抗诉方式重要补充的再审检察建议

再审检察建议是抗诉的重要补充，指地方各级人民检察院对符合抗诉条件的生效判决、裁定和调解书，不采取抗诉方式启动再审程序，而是向人民法院提出检察建议，由同级人民法院自行复查案件，并自行启动再审程序进行重新审理。其主要内容是：一是检察机关发现同级人民法院所作的生效判决、裁定符合法律规定的抗诉条件的，或者生效调解书损害国家和社会公益的，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议；二是法院同意再审检察建议的，应当及时决定再审；不同意的，应当书面说明理由并及时送达检察机关；三是检察院认为法院不予再审的意见错误的，可以提请上级检察院提出抗诉。检察院适用再审检察建议的事由与抗诉事由、当事人申请事由、法院依法申请启动再审的事由相一致，均适用民事诉讼法第200条和第201条列举情形。与抗诉相比，再审检察建议不具有诉讼法意义上的法律效力，同时也有被滥用的可能

性，上级检察院需要对下级检察院制发的检察建议实行严格的备案审查与质量控制，避免“选择性执法”，防止出现人情建议、面子建议或者“凑数”建议。

四、作为民事诉讼监督方式的纠正违法检察建议

修改后的《民事诉讼法》第二百零八条增加了“检察建议”这一监督形式，明确规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”民事诉讼中的“检察建议”通常可分为再审检察建议；针对民事诉讼活动中不属于再审情形的违法行为提出的检察建议；针对机关、单位中机制不健全的制度漏洞提出整改意见的检察建议三种类型。从以上规定可以看出，新修改的《民事诉讼法》对“检察建议”的规定主要是前面两种类型，而第208条第3款规定的仅是“作为民事诉讼监督方式的纠正违法检察建议”，针对民事诉讼活动中不属于再审情形的违法行为提出的检察建议。在修改民事诉讼法之前，检察院向法院制发的检察建议基本上属于再审检察建议，针对不属于再审情形的违法行为则提出纠正违法通知，但此做法受到多数学者的质疑：民事诉讼监督方式的选择，应当遵循法院主导民事诉讼的思路，是否构成民事审判行为违法，原则上应

由法院自行判断。立法机关采纳了多数学者的观点，选择将检察建议作为诉讼监督方式。笔者认为，此类检察建议实质上还是纠正审判违法的监督措施，与再审检察建议不同的仅是监督对象和法律后果不同，主要是针对审判实践中民事案件应立案不立案、应保全不保全、应回避不回避、超标的查封等非审判监督程序中出现的审判人员违法行为或渎职行为提出纠正违法的检察建议。法院经过必要的复查、审核，并对检察建议作出必要的答复、回应、解释、纠正，而不必通过启动再审程序来纠错。

五、推进民事再审检察建议程序的立法完善

再审检察建议主要适用于同级检察院和同级法院之间，上级检察院对下级法院所作的生效民事裁判或者调解书，认为符合抗诉条件的，应当依法提出抗诉，而不能以再审检察建议代替抗诉；第209条规定了再审检察建议的适用情形。据此理解，再审检察建议与抗诉事由是等同的，地方各级人民检察院可行选择制发检察建议或者提请抗诉；第210条授权检察机关相应的调查核实权：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”除《立法法》第8条关于法律保留事项的规定外，检察机关提出再审检察建议时，可以通过听取当事人意见、询问案外人、调取审判卷宗、向有关单位调取证据、委托鉴定、要求审判人员就生效裁判、调解书的相关问题作出说明等方式对申诉问题进行调查核实。检察机关应以上述条款为基础，积极推动立法机关进一步完善再审检察建议制度，保证尽快赋予再