公文处理

第四章公文处理
第一节公文处理概述
一、公文处理的概念和基本任务
公文处理是指对公文的撰写、传递与管理，它是使公文得以形成并产生实际效用的全部活动，是机关实现其管理职能的重要形式。

公文处理具体包括：公文的拟写、制作、处理、传递、保管、提供利用以及对公文处理的监督控制和组织管理。

公文处理的基本任务就是及时、准确、有效地创制、加工、传递、保管、处置公文，为公务活动提供适用的信息。

其具体内容主要有：(1)创制公文。

(2)传递公文。

(3)办理公文。

(4)处置办毕公文。

(5)管理公文。

二、公文处理的重要地位
公文处理是机关实现管理职能的必要条件。

机关对信息的广泛依赖性主要和直接地表现为对公文的广泛依赖。

公文处理使机关实现管理职能所需要的公文得以形成并产生实效，为此，它构成了机关实现其管理职能的必要条件。

公文处理是国家档案事业的基础。

档案事业是国家文化事业的一个组成部分，档案工作的对象主要是由公文处理活动创造、积累并提供的。

档案事业的发展水平在很大程度上受制于公文处理的水平。

三、公文处理的基本原则
(1)法制原则。

即通过法律、法规、规章和制度对公文处理活动加以调整和规范。

(2)实事求是原则。

一切从实际出发，使判断合乎实际，方法措施切实可行。

(3)全面质量原则。

在公文处理活动中必须追求其全部质量指标的优化，创造全面的优质。

(4)时效原则。

在公文处理中必须有高度的时间观念，应及时而适时地处置各种事务，维护公文在特定时间范围内的有效性，使其对公务活动产生更加充分的有利影响。

(5)集中统一原则。

在公文处理活动中各级各类工作人员要接受集中统一的领导，要遵行统一的公文处理制度，一部分公文处理活动必须由公文处理的专门机构或人员统一进行。

(6)党政分工原则。

在公文处理活动中，应明确执政党的组织与行政机构的不同责任范围，使其在各自的职责权利范围内专司其职、专负其责，以保证工作的有效进行，从实质上强化作为执政党的中国共产党的领导地位和领导作用。

(7)保密原则。

在公文处理活动中，应确立保密观念，严格执行保密规定，严格保守党和国家及团体的秘密。

(8)简化原则。

在公文处理活动中，为使工作更有效率，更加优质，应在保证其具有相同功能的前提下，以各种方式对有关事物化繁为简。

第二节收文处理
一、收文处理的程序
1．第一阶段：公文的收受与分流
(1)签收。

指履行规定的确认、清点、核对、检查、签注手续后，机关设置的外收发人员、通讯人员分别从发文机关、邮政部门、机要通信部门、文件交换站，或者通过自备通信设备收取公文。

(2)外收文登记。

指由外收发人员在完成签收工作后，对收文情况做出简要记载。

(3)启封。

指的是外收文登记完成后，公文送至机关统一或分别按内部机构设置的内收发部门(或人员)，由其签收后，统一启封或径送有关领导者亲启。

(4)内收文登记。

是由内收发人员对收文情况做出较详细记载。

(5)分办。

是经过对收文进行分类筛选后，由指定的有关人员根据公文的重要程度、各部门职责分工及有关分文制度将公文分送有关领导、有关部门工作人员阅知办理。

(6)摘编。

是由文件管理人员对部分准备投入办理过程的重要文件进行的加工活动，主要是针对这些文件编写文摘、提要、综述，汇集有关数据资料等。

2．第二阶段：办理收文
(1)拟办。

是指由部门负责人或有关具体工作人员经过对公文进行认真的阅读分析，提出建议性的处置意见，供有关领导者审核定夺。

(2)批办。

指的是机关领导者或部门负责人对公文(包括拟办意见)进行认真阅读分析之后，提出处置意见。

(3)承办。

指的是有关工作人员按批办意见具体处置公文所针对的事务和问题。

(4)注办。

指的是由承办人签注公文承办情况，以备忘待查。

3．第三阶段：组织传阅与催办查办
(1)组织传阅。

指独份或份数很少的公文需经多部门或多位工作人员阅知处理时，使公文在他们中间得到有效传递和阅读的活动。

(2)催办。

是由公文处理管理机构或承办人根据承办时限和其他有关要求对公文承办过程实施的催促检查。

(3)查办。

是由公文处理管理机构或其他专门组织对重要公文实际执行情况所进行的核查协办工作。

4．第四阶段：处置办毕公文
包括：立卷归档、清退、暂存、销毁等。

二、收文办理活动的方法要点
1．拟办
拟办是指对来文如何办理预先提出建议和初步意见，供领导批办时作参考。

拟办工作
通常由办公室负责人或具有较高水平的秘书人员承担。

拟办的范围：一般地说，对如何处理早有明确规定的文件、事务性的文件和不需具体办理的阅知性文件都不需要拟办。

需进行拟办的文件主要有：上级机关主送本机关需要贯彻落实的文件，如批复、指示性通知等；下级机关或机关直属部门主送本机关的请示性或建议性文件，如请示、意见等；同级和不相隶属机关主送本机关的商洽性、询问性文件，如函等。

拟办的内容是指有关拟办人员在认真阅读来文后提出的初步处理意见，通常写在“文件处理单”的“拟办意见”栏内，一般包括拟明拟办人，拟明承办部门，拟明阅读范围，拟明处理问题的方案。

2．批办
批办是一项由法定责任者履行法定的事务处置权的决策性活动，它规定了对具体公文的处置方法、程序、具体承办责任、承办原则与要求等，对公文效用的实现具有决定性影响。

批办公文时应注意一些事项：(1)不得越权批办公文。

(2)严格控制批办范围。

(3)批办意见务须明确、肯定、具体、前后一致、切实可行。

(4)采取有效措施监督批办意见的执行结果，及时发现问题，纠正偏向。

(5)批办过程中，如发现公文所涉及的问题是自己无权或确实无法处置的，可将批办改为拟办，实事求是地提出建议性意见，提供给上级领导者定夺。

(6)批办意见应工整、清晰地写在《文件处理单》或《文件传阅单》的有关栏目内，并务须签注批办人姓名、年月日。

3．承办
承办就是指承办部门或承办人员根据领导批办的意见和文件的内容、要求，具体办理落实。

承办是公文处理程序的核心环节，也是公文发挥现实效用的基本保证。

(1)公文承办大致有三种方式：一是传达承办，即对需向下传达的公文以会议、电话或转发的方法进行传达。

二是专案承办。

即对需贯彻执行或具体落实的公文，指定专人或成立专门小组(如专案组、调查组)进行专题研究，制定切实可行的措施和办法，加以落实。

三是答复承办，即答复对方的来文。

(2)公文承办的要求：①讲求时效；②分清主办与协办；③区分复文与不复文。

4．注办
注办由承办人随手完成，即随着承办活动的进行随时将反映承办情况的一些内容记录在《文件处理单》相应的栏目内。

签注的项目通常包括：是否办复，复文号及复文日期；召集会议的名称，与会范围，决议与结果；电话沟通时对方的受话人、通话内容与日期；现场办公的参加者、解决问题的方法措施与结果；主要阅件人、承办人姓名，签注日期等等。

(2008年上海市公务员录用考试《行政职业能力测验》常识判断部分) 【原题】行政公文的整理与归档。

是将办理完毕的、具有一定查考利用价值的文件材料，按照它们在形成过程的联系和一定规律组成案卷，作为档案保管的基本单位归档。

在行政实践中，行政公文整理工作的组织，主要应抓好：
A．落实整理归档工作的组织领导
B．公文整理的分工
C．正确选择公文整理环节
D．确定整理人
【解析】答案应为ABCD。

行政公文的整理与归档的组织过程是科学管理公文的有效形式。

公文的整理从装订、分类、排列、编号、编目、装盒是一个有序化的过程。

整理过程的组织领导、流程运作以及整理人的确定，每一个细节都要做好。

故选ABCD。

三、收文管理活动的方法要点
1．签收
签收是收文办理的第一道程序，指收到文件后收件人在对方的文件投递单或送文簿上签字，表示收到。

其作用一是为明确交接双方的责任提供一种凭证；二是为了保证文件运行安全。

2．登记
公文登记的形式主要有簿式、卡片式、联单式三种。

登记时应注意：收文与发文、平件、密件与急件一般应分别进行；分清轻重缓急，急件随到随登，平件分批登，但也应当日到当日登；登记序号应不留空号，不出重号；字迹工整、不滥用简称；所有登录项目都应完整准确；无标题文件应代为拟出简明、确切的标题。

3．启封
公文在启封时应注意：指定的人员要专负其责，其他工作人员一般无权进行；封筒标明亲收的亲启件，须交有关领导人或领导委托的负责人亲启或代启；启封后应即检查公文完整情况和有无错发问题，发现问题务须及时查询、退回或直接转递；封筒内有公文清单的应对单检查；有回执单的应填好退回；公文上漏写作者、日期的，应根据封筒上的有关项目补注；需退回者应即刻退回，来不及退回者先作处理并同时与对方联系请其补送合格公文。

4．分办
分办的实质是为公文确定运转方向，它是一项事关公文能否准确、迅速、有效地得到实质性办理的重要工作。

分办公文应注意分清主次，分清缓急，分清阅件与办件，优先处置主要的、重要的、紧急的、需直接办理的公文。

分办应有专门登记，有关责任者应同收件人履行交接手续。

送出公文前应根据需要将《文件处理单》、《文件传阅单》等附上，使其随文运转。

5．摘编
摘编指对重要公文在投入办理之前所做的加工处理，目的是为公文的办理提供便利，节省办理时间。

文摘、提要可以附在公文上一并送领导者或其他工作人员阅处，也可刊载于《公文信息》、《来文摘报》、《今日来文摘要》等刊物上。

综述、数据资料汇集一般则单独成文提供。

也可刊载于《信息快报》、《大事纪要》等刊物上。

6．传阅
公文传阅的要求是：(1)避免“横传”。

以文立户传阅时，领导人之间自行横向传阅，容易造成文件的延误或丢失。

因此，应以秘书人员为轴心，进行“直传”，即一位领导批阅后把文件直接退给秘书，再由秘书送给另一位领导。

(2)分清主次。

当来文份数较少时，应优先安排主要领导人或与文件有关的主管部门阅读。

(3)根据情况灵活调整传阅次序，提高传阅速度，并加强催阅。

7．催办
广义的催办是指对每道公文处理环节的催促；狭义的催办是指对公文承办环节的督促、检查，提醒承办人员及时办理，防止文件的积压。

催办分为对内催办和对外催办。

对内催办与对外催办互相联系，对外催办的实效取决于各机关内部催办，因此对内催办是重点。

为了做好催办工作应注意：(1)正确划定催办范围，保证重点。

(2)有高度的时间效益观念。

(3)因地制宜采用多种催办方式。

8．查办
公文查办是指核查重要公文的执行情况，督促并协助承办单位全面、具体地落实公文精神，解决有关问题的活动。

查办工作的一般过程是：立案，即确定查办对象；交办．即向有关部门布置查办任务；向承办的部门催询办理情况，核查办理结果；反馈，即由查办人将查办情况和结果反映给有关领导者；采取措施(领导授意或请示其后获准的)，解决实际困难和问题：结办，即将查办结果上报领导者；销办，即注销已获结果的承办事项，对办毕公文做出处置。

第三节发文处理
一、发文处理的程序
1．第一阶段：文稿的形成
(1)拟稿。

指撰拟公文文稿。

(2)会商。

是指当公文内容涉及其他有关同级或不相隶属机关或部门的职权范围，需征得其同意或配合时所进行的协商活动。

(3)核稿。

是指拟就的文稿在送交有关领导签发或会议讨论通过之前，由部门负责人或经验丰富、水平较高的秘书人员对文稿所做的全面核查工作。

(4)签发。

指由机关领导人或被授予专门权限的部门负责人对文稿终审核准之后，批注正式定稿和发出意见并签注姓名、日期的活动。

2．第二阶段：公文的制作
(1)注发。

是指在定稿形成后，批注缮写印发要求的活动，其作用是使签发意见进一步具体化、技术化。

(2)缮印。

是指以誊录抄写、印刷等方式制作供对外发出的公文。

(3)用印或签署。

即在印毕的公文上加盖发文机关的印章，或请有关领导者在公文正本上签注姓名。

其作用均为表明公文的正式性质和法定效力。

3．第三阶段：公文的对外传递
(1)分装。

指按照规定具体拣配和封装公文。

(2)发出。

指将已封装完毕的公文以适宜的方式发送给受文者。

4．第四阶段：处置办毕公文
包括：立卷归档、暂存、销毁等。

二、发文办理活动的方法要点
1．草拟
草拟也称拟稿，即起草公文，它是形成文件的首要环节。

会商由发文机关主动组织，就有关问题协商完毕取得一致意见后，应请这些机关或部门的有关责任者签注会商意见。

会商时应注意如下诸点：(1)协商的对象应齐全没有遗漏，被内容涉及职权的所有机关或部门都在协商范围之列。

(2)协商过程中，如未就有关问题取得一致，应及时向有关上级机关反映情况，请求指示，如未获准，不得按自己的意见向下行文。

(3)协商时可采取多种具体方式，可以“跑会”，即主动到对方驻地去面商；也可以“函会”，即向对方寄发草稿和有关函件，请其签注意见后再寄回；也可以用会议方式同时召集有关机关或部门的责任者一起协商讨论，取得一致意见。

2．审核
审核又称核稿，即在撰拟的文稿送交领导签发之前．对其所作的全面检查和修改。

审核的重点是：“是否确需行文，行文方式是否妥当，是否符合行文规则和拟制公文的有关要求，公文格式是否符合本办法的规定等。

”实际工作中，人们把公文审核的重点纳为“六查”或“六把关”，即行文关、政策关、措施关、文字关、程序关、体式关。

3．签发
签发是对文稿的又一次全面核查，更是对公文质量与正式效用的最终确认。

签发人在批注之前，必须对文稿做全面审核，及时纠正或弥补文稿中的错漏，确认无误后再行批注正式发出意见并签注姓名和日期。

4．签署
签署权为机关正职负责人所有，副职首长不必连署，除特殊情况(如正职因故离职)外，一般不能由副职代签，公布性公文尤其如此。

三、发文管理活动的方法要点
1．校对
校对就是以原稿和格式设计要求为基准，对校样(反映印版全貌的纸样)或缮写誊录完毕
的文件进行全面核对检查，以发现并纠正各种错漏，确保文件质量。

比较适于公文校对的方法有：对校法、折校法、读校法。

2．用印
用印是指在需用印章的公文上加盖机关或领导人印章。

机关及领导人印章一般由机关办公部门掌管，需用印的公文要以原稿上领导人签发为准，无签发不得用印。

用印须做到端正清晰，将印章压盖于公文落款和成文时间的年、月处，做到“骑年盖月”。

3．分装
分装是指按照规定具体拣配和封装公文的活动。

分装包括如下步骤：(1)由内收发人员清点份数，按领导签发意见和注发要求拣配公文。

(2)由内收发人员进行发文登记。

(3)装封的步骤包括：公文装入封筒；填写封皮和回执单(不是所有公文)；检查核对；封口；为密件加密封条。

(4)捆包(袋)的步骤包括：向同一收文机关发出数量较多公文时对其进行包装，一般也需要装包(袋)；填写封皮和回执单；检查核对；封口；加封条等。

(5)将封装好的公文转交外收发机构或人员，并履行签收手续。

4．公文的对外发出
发出公文就是将已封装完毕的公文以多种方式传递给受文者。

这项活动主要是机关外收发(通信机要部门)的职责第四节办毕公文的处置
一、公文清退
办毕的文件要进行立卷归档，首先要按规定将留在各个工作人员手中的文件收回来，这就是文件的清退工作。

清退工作包括发文机关收回需退文件和收文机关文书人员收回传阅、送阅文件两层含义。

清退工作是文件管理的重要步骤，也是立卷归档的基础工作。

应清退的文件一般包括涉密文件、有重大错误的文件、送领导和有关人员传阅的文件、征求意见的文件、审阅意见的文件、审阅文件和未经本人审阅的领导同志讲话材料等。

清退公文可按规定和要求成批定期进行，也可不定期甚至阅后随即清退。

成批清退时应附一式两份《公文清理报告表》并由对方履行签收手续；单份清退时亦应向对方索取收据作为凭证。

需清退的公文平时要单独保管，任何人不得私自摘录其内容，更不得复制留存。

在以各种通信方式传递应清退的公文时，只要公文本身没有解密或降密，应一律按原文标注的密级处理，要严格遵行有关的保密规定和要求。

二、销毁
不具备归档和存查价值的公文，经过鉴别并经办公厅(室)负责人批准，可以销毁；销毁秘密公文应当到指定场所由二人以上监销，保证不丢失、不漏销。

其中，销毁绝密公文(含密码电报)应当进行登记。

销毁公文的主要方式是：焚毁、重新制成纸浆、粉碎、清洗消磁(磁盘、磁鼓、磁带等)。

公文的销毁，一般可以由机关总的文书部门每年集中进行一次，对密级较高的需销毁文件，应随时办理完毕，随时销毁，以防止丢失或泄密。

一般文件销毁的基本步骤是：(1)广泛收集。

(2)清点登记。

(3)审批签字。

(4)押运监销。

(5)存档备查。

三、暂存公文的保管
暂存公文应由文书部门或人员妥为保管。

要合理排列与编号并简单编目，必要时可按公文号、主题、作者或查考利用的其他需要和要求汇编装订成册。

密件与非密件应分别保管。

不经批准，个人不得私留私存公文。

应定期清理公文及时剔除确已不需查考和明显无任何留存价值的公文；及时将确认具有长期或永久保存价值的公文重新归卷。

四、公文的立卷归档
公文立卷归档，是公文处理工作的最后阶段，也是公文内部运转处理的最后归宿。

公文立卷归档，是指把一年内已办毕的具有查考、保存价值的公文，在平时归卷的基础上，加
以系统整理，组成一个个案卷，转化为档案保存。

公文立卷归档，既是公文处理工作的重要内容，又是做好档案工作的前提和基础。