村民自治制度需在实践中臻善

村民自治制度需在实践中臻善

王传雄

村民自治在我国实施30多年来，以基层民主化为制度目标，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为重要内容，是中国现代化进程中第一次持续时间最长、范围最广的一项农村基层民主实践活动。在“万名干部进万村入万户”活动中，我们感到村民自治在运作中还存在着这样或那样的问题，不利农村的政治稳定和经济发展。如何消除或解决这些问题，把村民自治制度落实和贯彻下去，要在实践中不断进行完善。

一、进一步完善村民自治制度。从理论上讲，村民自治制度应是一个较好的制度安排，然而，这一制度要真正发挥其功效，实现更多的受益群体和产生规模报酬效应，还需要作进一步的制度落实与完善，具体而言，要在如下四个方面进行完善。

（一）民主选举。民主选举是村民自治的基础和前提，是农民行使当家作主权利的最基本的表现。村民自治搞得好的地方，民主选举往往非常到位、真实。如有的村认真组织，设立投票站，所有村委会委员都要经过选举，参选人员要报名演讲、进行答辩；在一些村，村民借助法律规定的民主选举制度将上级内定的候选人海汰出局，选出自己真正信任、中意的干部。然而，在多数农村，民主选举的情况并不乐观。比如，有的村当选的非内定候选人会被乡镇政府审查掉，而落选的内定候选人会被直接增补为村委会干部，有的村预选被取消，甚至就不搞民主选举；有的村，基层政府对民主选举干预过大，村民选举意愿难以实现，有的村民主选举搞形式、走过场，更为担忧的是农民对选举的漠视与不在意，在他们看来“选不选都一个样，反正个个都是贫的”。值得分析的是，在选举过程中，农民往往是一个游散的个体，他们不知道谁是自己的利益代表，他们担忧自己想选

的人不一定能选上，因而他们的投票意向是模糊的、随意的，是一种被动式参与。在这种情况下，如果有八方四处游说积极拉票贿选，大多数村民都会不当一回事地给他一个“顺水推舟”，把选票投给拉票者。要解决民主选举存在的诸多问题，关键是要对选举制度进行规范与完善，比如要规范村民选举委员会的产生方式、人数；要对选举前、选举时、选举后的各项有关选举工作进行组织和监督；要避免乡镇政府或上一级部门对选举所进行的监督演变成组织领导甚至一手操办；要保障整个选举过程的公开性和透明度等等。

（二）民主决策。村民参与决策的渠道主要通过参加村民民主会议来体现。村民会议是由本村全体村民组成的自治组织的权力机构，拥有本村的最高决策权。村民委员会是村民自治组织中的工作机构，向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。但在实践中，有的村，村民会议难于召开，即便召开，一般也是走过场，人数较少；在一些宗族势力强大的地区，村民代表会议往往被家族所占据，村民并不能真正民主表达，更谈不上民主决策。决策主体的不广泛和决策内容的不公正是亟待解决的难题，解决这一问题，需要在制度上进一步制定或完善符合本村实际的代表会议制度，使村民能够真正表达自己的意愿；要将议事范围进一步具体化、明确化，要保障村民会议所作出的决策得到落实。

（三）民主管理。民主管理主要体现在村规民约、村务公开上。村规民约是以法律和政策为指导，结合本村实际情况而制定的行为规范和自治规章（农民称为“小宪法”），由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇人民政府备案，由村委会监督执行。目前大多数农村都制定了村规民约或类似村规民约的章程，但其合理性程度不高，与法律法规颇多冲突。这些都要在实践中不断地加以完善与修正，其办法可以由村委会召集具有较高法律及文化知识的村民来起草，召开村民会议或户代表会议来讨论，进行修改后提交村民会议通过，基层政府对备案的村规民约

进行审查，发现有违法条文，建议并指导村委会及时进行修改，将村规民约公之于众，进行宣传、解释等等。村务公开主要是财务公开，增强财务管理的透明度，在有的农村地区，村务公开取得了良好的效果。如有的村推行规范化管理，实行一户一张明白卡，一组一名监督员，一村一个公开栏，一乡一支专业监管队，一县（市、区）一个监控室，真正做到了“给群众一个说法，还干部一个清白”。然而在实践中有的村会计人员素质低，长期不建帐，帐目充满白条，根本不能实行村务公开。有的村虽然有帐，但公开却流于形式，或公开的内容笼统抽象或只公开一些皮毛或公开内容长期不换。要解决上述问题，首先，村委会要严格财务收支制度，做到有账可查；其次，村委会将公开的程序、形式、时间制度化；再次，上级有关部门对制度执行情况要进行不定期的抽查、检查落实，村民对不清楚明白之处有权查询，对执行欠佳者进行批评、责令改正或建议村委会召开村民会议将其罢免。

（四）民主监督。作为村民自治制度的内部保障机制，民主监督是最为脆弱的部分。实践中，党支部总是通过与村委会交叉任职来实现对农村的领导，二者往往是两套牌子一套人马，因此，靠村党支部对村委会进行监督形同虚设，有的村，村民会议难于召开，村民代表会议制度没有被广泛建立，因此靠村民会议或村民代表会议来监督，制约村委会的权力往往落空；有的村由于惧怕村干部的打击报复，农民“告状”或上访的风险成本增高，所以民主监督的渠道不畅通，致使村委会权力难以受到制约。要想实现真正有效的监督制约，关键的是要从制度上赋予维护农民利益的组织，针对当前农村实际，可以考虑在现有组织的基础上进行完善，即：建立村民代表会议下的民主监督理事会，将财务监督小组（民主理财小组）纳入监督理事会。民主监督理事会由3-5名村民代表组成，其中设会长一名，实行任期制，与村委会平行且同期同届，在村党支部领导下开展工作，其成员有权列席或参加村“两委”会议；有权对不符合制度规定的“两委”决定提出

废止建议，并交由村民代表大会表决。同时承担解疑释惑，化解矛盾，消除群众对村“两委”工作的误解，以及参与组织评议村两委干部等使命。

二、培养和强化村民的民主意识。从目前农村村民自治的运作情况看，无论农民的民主参与目标、民主参与形式，民主参与程序与程度都与预期理想的直接民主有距离，我国农民的民主意识和民主观念都很不健全，他们的参与目标在很大程度上仍然是为了解决经济利益，缺乏现代民主“政治人”所应具备的权利主体意识以及由此决定的权利实现的主动性，他们的参与形式不是通过现代意义上的组织团体，而多数是停留于历史上的个体性参与。那么，农民民主意识的增强，决定性的因素是什么？农民怎样才能掌握民主的技能和民主的知识，并真正体验民主给他们带来的实惠和好处？主要从以下三方面入手：

（一）大力发展商品经济，这是提高村民权利意识和民主观念的基础前提。从目前看，虽说家庭联产承包责任制在某种意义上带来了小农经济的回归，但它更重要的是调动了农民的生产积极性、主动性和创造性，为农村商品经济的发展塑造了独立的利益主体，农民在市场经济的引导下，学会一点一滴地计较权利，这些都将为村民自治的权利实现提供了坚实的经济基础。

（二）加强民主法制建设，这是实现村民自治的外在民主环境。虽说经济基础决定上层建筑，但并不是经济发展了，其民主就自然实现。提高村民的民主意识，在某种程度上讲是改变农民“从身份到契约”，从小百姓到国家主人，从农民到公民的过程。我们一方面要完善法律，制定有关村民权利实现的立法工作，做到有法可依，另一方面更要培育农民的法律意识，进行必要的民主启蒙与民主训练，让农民知道自己有些什么权利，并学会认真对待权利。

（三）完善组织体制，这是实现村民权利的载体。组织载体对民主意识的形成很重要，为什么乡邻间的互助习惯不能扩张到全村，不能延伸到更广的区域？为什