转型中的地方政府
转型中的地方政府
• 原因分析：
• 这些问题本质上属于跨界行政协调的失败，这是 由政治晋升博弈的零和性质决定的。政治参与人 不但关心经济利益，而且更关注自身的政治晋升 和政治利益。落选者与获胜者之间的利益冲突不 可调和，收入转移支付和利益补偿困难,导致他们 只做利己不利他的事情。他们关注溢出效应，不 论结果如何，只要有利于自身相对位次的提高都 会去做。即使合作结果有利于实现合作收益，但 不改变相对位次，也不会去做。
属地管理
优点： 1.从上级政府的角度看，属地管理的好处 在于容易界定行政责任人，落实“谁主管， 谁负责”的原则。 2.中国行政体制特殊的动员能力： 非典，汶川大地震
行政逐级发包
1.涵义：政府的公共和行政事务是从中央逐级向下级地方政 府发包，一直发包到最基层的地方政府。
2.基本特点： “中间政府”（如省、州、路、府） ——“经纪人”的 职责，属于“治官之官”，主要形式监督和控制基层政府 的职责。 基层政府——最后的执行者和实施者，被称为“亲民之官” 或“父母官”。
转型中的地方政府 ——官员激励与治理
书目简介
中国改革30年研究丛书 周黎安 著 格致出版社
作者简介
周黎安
职务：北京大学光华管理 学院教授，博士生导师， 应用经济学系主任，北京 大学莫里斯经济政策研究 所（IEPR）副所长。 研究领域：主要涉及政治 经济学、产业组织、经济 转型与发展。 成就：自2003年以来在国 内外一流经济学和管理学 期 刊 发 表 论 文 30 余 篇 ， 2008年出版专著《转型中 的地方政府：官员激励与 治理》。
1980年：财政包干制（收支挂钩，以收定支，地方拥有统筹 安排地方财力的自主权 ）
1994年分税制改革：划分中央与地方的事权和支出；以税种 划分中央和地方财政收入；税收分级征管，成立国税局
浅析转型时期我国地方政府竞争
目 学者们对于地方政府竞争的内涵有不 前， 同的解释。部分学者将政府竞争理解为制度竞 争。 冯兴元认为:“ 所谓政府间竞争， 是指政府间 围绕着有形的和无形资源的竞争， 包括直接竞争 和间接竞争、 横向竞争和纵向竞争。政府间竞争 在很大程度上表现为制度竟争或体制竞争。 〕 l [ " 德 国学者阿波尔特也认为， 政府竞争是一种制度竞 争。 何梦笔教授提出了 政府竞争包括纵向和横向 竞争， “ 这意味着任何一个政府机构都与上级机构 在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况， 同时， 这个政府机构由于类似机构在横向的层面
究。
上展开竞争” 图。而刘汉屏等学者则明确地将地 方政府竞争定义为:“ 一个国家内部不同行政区域 地方政府之间提供公共物品， 吸引资本、 技术等生 产要素， 而在投资环境、 法律制度、 政府效率等方 面开展的跨区域政府间的竞争。[ 他们认为地方 ” ] 3 政府竞争主要是指横向的地方政府之间的竞争， 并且也由于“ 乡镇政府其责任和职能的有限性气 将乡镇政府这一层排除在政府竟争之外。笔者认 为， 结合我国转型时期的时代特点， 刘汉屏等学者 对地方政府竞争的界定更符合中国现实， 本文所 研究的地方政府竞争也就是跨区域政府间的横向 竞争， 并且笔者认为中国现阶段的地方政府竞争 都是针对投资环境、 法律制度、 政府效率等相应的 制度政策不断完善进行的， 即地方政府竞争可以 理解为地方政府横向的制度竞争。 二、 地方政府竞争的原因分析 我国目 前正处于转型时期， 当前的社会经济 体制改革日益深人， 地方政府竞争是在体制改革 的背景下进行的， 这就决定了我国的地方政府竞 争的产生不同于西方民主政府间的竞争而具有特
康
伟
浅析转型时期我国地方政府竟争
成了 过渡时期中国 地方政府推动经济增长的主体 格局， 形成了目 前我国特有的以地方行政利益为 边界的市场竞争关系和经济增长模式。 在政治管理体制中， 中央与地方权限划分的 领域和各自 掌握的权限的大小， 是区分不同政治 经济体制， 即制度环境的重要内容。自 实行改革 开放以 中央政府开始向地方政府实行财政分 来， 权:198 年到 198 年实行的“ 0 4 划分收支， 分级包 干” 5 年“ ;198 利改税” 改革; 198 年实行各种形式 7 的“ 财政大包千” 以及 1994 年推行的“ 分税制” 改 革， 都是中央政府实行财政分权的一系列表现。 这种经济权限的分配制度是将经济决策权和可支 配资源在中央与地方之间进行重组的分配体制。 在这样的分权体制下， 中央与地方根据相对的责、 权、 利原则来进行分工和行使权力。中央政府的 职责是进行宏观经济调控和全国性公共物品的供 给;地方政府则担负推动地区经济增长和提供地 区公共物品的职责。 这种分工必须以承认地方利 益为 前提， 因此中央与地方的关系， 就不仅具有组 织管理体系上的上下级领导关系， 亦具有了接近 于对等的契约利益的主体关系， 从而为地方政府 经济职能的界定提供了 特殊要求。 在这种分权的制度环境下， 地方政府的经济 职能已 经发生了很大的变化而具有双重特征， 主 要表现在:一方面， 地方政府作为行政等级制的一 级组织， 必须完成中央政府提出的， 如经济增长速 度， 上缴中央政府的财政收人， 地区物价水平， 就 业状况等经济社会目 必须对中央政府负责， 标， 中 央政府仍具有法定的组织控制能力。 另一方面， 渐进式改革并未将中 央对国有经济的控制权和剩 余索取权直接分配给企业， 而是逐步转化为地方 控制， 这使得地方政府在这一时期不仅获得了区 域内国有经济的剩余分享权和控制权， 而且其区 域调控权限和微观管制职能在一定程度上还得到 了强化， 逐渐具有了相对独立的经济利益和分散 决策权， 而不再完全是中央政府的被动附属组织。 从控制和争夺资源、 实现地区经济稳定和增长、 扩 大利益规模和政绩体现的职责目 标出发， 地方政 府事实上已经成为一个特殊的“ 准市场主体” 闻， 这已经成为转型发展时期经济竞争的一个重要特 征。这一时期地方政府可支配资源主要包括三个 方面:第一， 对国有资产存量与流量的支配权;第 二， 对地方规范收人或非规范收人的支配权;第 三， 对土地等社会经济资源审批的支配权[ 。 ] s 渐进式改革的分权制度使地方政府具有了自 身的利益， 这种地方利益不仅表现在经济利益一 方面， 另一方面还表现为地方的政治利益。地方 的经济利益体现在该地区在经济发展方面的需要 和满足， 由于财政收人与当地的经济发展水平相 关， 具有强烈的发展本地经济的动机以追求 地 财政收人最大化。 而地 的政治利益则表现在地 政府官员追求政绩的需要和满足。在当前我国
警惕产业转型升级中的地方政府失灵
警惕产业转型升级中的“地方政府失灵”2012年07月16日10:50 来源：《光明日报》2012年7月13日作者：盘和林字号打印纠错分享推荐浏览量 102 从“市场失灵”到“政府失灵”：西方主流经济学的中庸之道回溯西方国家度过上个世纪经济大萧条的经验，首推凯恩斯“有效需求理论”取代古典经济学通过市场机制自发调节要素配置的“萨伊定律”，即通过强有力的政府宏观经济调控纠正市场自发生成导致的资源配置无序状况，也就是通常所说的“市场失灵”。
这个理论占据主流后，马上引发了自由主义学派的强烈反对：如果市场不能通过看不见的手调节生产，那么政府是否一定能够做到？比如理性预期学派就认为，民众会对宏观政策产生先决性的预期，导致宏观政策的有效性难以保证。
然而在经济大萧条和战后经济复苏的背景下，宏观调控发挥出了超乎想象的巨大效力，市场经济与宏观调控的有机协调成为世界各国经济发展的共识，主流经济学也在二者之间寻求到了自身发展的合理定位。
但随着全球经济步入信息技术和互联网引发的持续快速发展期，政府对于经济发展的干预幅度、范围和手段都达到了前所未有的高度，这又引发了新一轮对政府调控的质疑。
新政治经济学派就强调，在平稳经济增长时期，政府，特别是地方政府已不再局限于通过“扶持之手”来解决市场机制这个“看不见的手”失灵的问题，而是倾向于采用“掠夺之手”来干预经济，通过发展地方经济为自己获得政治资本，此时就不可避免会发生“政绩工程”甚至滋生腐败行为。
事实上，西方主流经济学对政府宏观调控认识的变化一方面是基于外部经济环境变迁带来的压力，另一方面也是对政府行为认识不断深入的结果，其最终困境就是要在市场机制和政府调节之间寻求一个合理的度，让“看不见的手”和“看得见的手”握在一起。
从“手段有限”到“调控冲突”：产业升级中政府调控失灵的具体表现改革开放以来，中国在从计划经济向市场经济转型的过程中，地方政府逐步拥有了更多的自主权，对区域经济的发展起到了越来越大的作用，这在分税制改革后体现得尤为突出。
浅谈我国地方政府融资平台的转型与升级
浅谈我国地方政府融资平台的转型与升级我国地方政府融资平台在过去几年中经历了一场转型与升级的浪潮。
这场变革给地方政府融资平台带来了新的发展机遇，同时也带来了新的挑战。
本文将从地方政府融资平台的历史背景、转型与升级的原因、转型与升级的路径以及面临的挑战和未来发展方向等方面进行深入探讨。
一、地方政府融资平台的历史背景地方政府融资平台，是指地方政府根据相关法律法规设立的融资机构，主要用于为地方政府举借债务、进行融资提供担保、进行融资租赁等业务。
在我国改革开放之初，地方政府融资平台主要承担了地方政府举借债务的主要渠道，促进了地方经济的发展和基础设施建设。
随着金融体制改革和国民经济不断发展，地方政府融资平台出现了一些问题，如融资渠道不畅、融资成本高等，给地方政府的债务风险带来了一定的压力。
二、转型与升级的原因面对种种问题，地方政府融资平台不得不进行转型与升级，以适应新的经济形势和金融环境。
随着金融业不断发展，融资渠道的多元化已经成为大势所趋。
传统的融资模式已经无法满足地方政府对融资的需求，因此需要通过转型与升级来拓展新的融资渠道。
地方政府融资平台作为政府的“财政平台”，其职能也应该更加多元化，在为地方政府提供融资支持的还需要发挥更多的社会服务职能。
转型和升级是不可避免的选择。
地方政府融资平台在转型与升级过程中，主要应从以下几个方面进行改革：1. 多元化融资渠道。
地方政府融资平台应该主动拓展多元化融资渠道，包括发行债券、吸引社会资本、采用金融衍生品等，以分散融资风险，降低融资成本。
2. 多元化业务创新。
地方政府融资平台不仅应该承担融资职能，还应该积极探索其他业务领域，如融资租赁、金融担保等，为地方经济发展提供更多的金融服务。
3. 提高管理水平。
地方政府融资平台需要加强内部管理，完善风险管理机制，提高透明度和规范性，健全内部风控和内部审计，以降低融资风险。
4. 发挥社会服务职能。
地方政府融资平台还应该发挥社会服务职能，积极参与公共事务，促进地方经济社会的发展和进步。
转型经济中的地方政府治理
转型经济中的地方政府治理在转型经济中，地方政府的治理成为推动经济发展和社会进步的关键因素。
地方政府承担着规划和实施经济转型、提供公共服务、维护社会稳定等重要职责，对于推动经济转型具有重要作用。
首先，地方政府在转型经济中的治理需要加强科学决策和规划能力。
经济转型需要科学的决策和规划作为指导，地方政府要以市场为导向，注重市场需求和资源配置的合理性，制定合理的产业政策和发展规划。
同时，地方政府应加强与企业、研究机构和社会组织的合作与沟通，倾听各方声音，确保决策的科学性和公正性。
其次，地方政府在转型经济中的治理需要加强市场监管和公平竞争的环境建设。
转型经济过程中，市场发挥决定性作用，地方政府应加强对市场的监管，维护市场秩序，打击不正当竞争行为，保护市场主体的合法权益。
地方政府还应加强对各类企业的监管，推动企业依法经营，加强企业自律和社会责任意识，营造公平竞争的市场环境。
第三，地方政府在转型经济中的治理需要加强公共服务的供给和质量提升。
转型经济需要健全的基础设施、高质量的教育、医疗、养老等公共服务，地方政府应加大对公共服务的投入，改善公共服务供给的质量和水平。
此外，地方政府还应加强对弱势群体和农村地区的关注，促进社会公平和社会稳定。
第四，地方政府在转型经济中的治理需要加强社会管理和公众参与。
转型经济过程中，社会矛盾和问题容易出现，地方政府应加强社会管理，及时解决社会矛盾，维护社会稳定。
地方政府还应积极推进政府治理的现代化，加强对公共事务的透明度和公开度，鼓励公众参与决策，提高政策执行的可信度和有效性。
第五，地方政府在转型经济中的治理需要加强法治意识和法治建设。
法制是现代化治理的基础，地方政府应加强法治意识，依法行政，加强法规制度的建设和实施，推动政府行为合法化和规范化。
地方政府还应加强司法保障和法律服务，提高法律制度的透明度和公正性，维护社会公平正义，提升法治环境的稳定性和可预期性。
综上所述，地方政府在转型经济中的治理需要加强科学决策和规划能力、加强市场监管和公平竞争的环境建设、加强公共服务的供给和质量提升、加强社会管理和公众参与、加强法治意识和法治建设。
城市化进程中的地方政府转型
作者： 贾妍
作者机构： 温州职业技术学院工商系,浙江温州325035
出版物刊名： 财贸研究
页码： 150-151页
主题词： 政府转型;城市化进程;经济发展进程;社会福利;掠夺之手;市场运作;市场失败;“手”
摘要：对于政府在社会经济发展进程中应该发挥什么样的作用，人们存在着不同认识。
这些认识可以概括地用“手”来比喻，也即无为之手、扶持之手和掠夺之手。
政府在市场运作良好时充当无为之手，在市场失败时充当扶持之手，都有利于社会福利的增加。
但当政府伸出掠夺之手时，其后果对社会和经济来说是破坏性的，有时甚至是灾难性的。
转型经济中地方政府与市场关系的重新诠释——以义乌市场的形成和发展为例
经 济 问题 研 究
中共 浙 江 省 委 党 校 学 报 ２０ ０６年 第 ２期
转型经济 中地方政府 与市场 关 系的重新诠释
以义乌市场 的形 成和发 展为例
口 王 祖 强
摘要 ： 义乌 市场 的形 成和 发展 ， 是市 场经 济 中政 府 “ 形 的手” 市场“ 有 与 无形 的手 ” 在地 方政
场 之 首 ，０３年 被 国 家 工 商 局 授 予 全 国惟 一 的“ 质 量 、 信 用 市 场 ” 誉 称 号 。 ２０ 重 守 荣
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中共 浙 江 省委 党 校 学 报 ２０ ０６年 第 ２期
经 济 问题 研 究
是地方 政府 如何 把 握 改 革 开放 的大 局 和 大气 候 ， 制
系 到创新 的合法 性认 可 。
在不 同层 次 的创 新 主体 中 ， 贩们 的行 动 是有 商 组织 且持 续性 的 。２ 纪 ８ ０世 ０年代 初 ， 当小商 品市场 刚从 地底 下 冒出 来 的时 候 ， 贩 们也 不 是 零 零 星星 商
业 国际化 发 展 的 良好 态 势 。在 义 乌 ， 正是 地 方 政 府
在界 定 和保 护产权 、 进市 场发育 、 护 公平 竞争 等 促 维
方 面起 了不 可 或缺 的作 用 ， 场 秩 序 才 能逐 步 扩 展 市 到经 济 活动 的各 个 领 域 ， 立 起 义 乌 在小 商 品生 产 确
着市场 范 围的拓 展 、 村 工 业 规 模 的 扩 大及 产业 层 农
在 向市场 经 济 转 轨过 程 中 ， 人 把 政府 与 市场 有
看成 两个 对立 面 ， 要根 源 在 于 其 对 政 府 在市 场 化 主
转型期地方政府角色研究述评
的众 多 原 因 时 ，地 方 政 府 无 疑 是 极 为 重 要 的 变 量 。 方 面 ， 发 国家 的 巨大 焦虑 感 所催 生 的“ 超 战 后 赶 略 ” 定 了 我 们 不 能 像 哈 耶 克 所 说 的那 样 ， 过 “ 决 通 市
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
在 对 西 方 市 场 经 济 发 展 历 程 充 分 认 识 的基 础 上 ， 政 府 在 由传 统 计 划 经 济 向市 场 经 济 转 型 的过 程 中 ， 发 挥 着增进 市场 而不仅 仅是 市场 力量 补充 的作用 ， 政 府 主导 型 经济 的色彩 非 常 明显 。 一 方 面 ， 划 经 另 计 济 时期 的管理 模 式所 具 有 的制 度 “ 性 ” 现 阶段 惯 在 依 然存 在 。 政府 的角 度来 看 ， 统 的行 政 动 员模 从 传 式 因 “ 起 来 顺 手 ” 仍 然 是 它 们 的 首 选 ， 公 民 和 用 而 从 社 会 的角度来 看 ， 们在 社会 生活 中依然 对政 府保 人 持较强 的依 赖性 。 些都 决定 转型 期地方 政府 拥有 这 发 挥 较 强 作 用 的 广 阔舞 台 和 丰 富 资 源 。 转 型 期 以来 ，地方 政 府通 过 培 育 区域 市 场环 境 ， 放 市 场 潜 在 力 量 ， 动 了 地 方 经 济 的 快 速 发 释 推
一
场 自发 秩 序 的 扩 展 ” 缓 慢 演 绎 出 成 熟 的 市 场 经 济 。
市场转型过程中地方政府角色研究述评
市场转型过程中地方政府角色研究述评一、既有理论改革开放后，中国的经济发展举世瞩目，国内外许多学者试图破解中国经济增长之谜。
对中国地方政府在经济增长过程中扮演了什么角色的研究，很可能是解谜的钥匙之一。
中国几千年中央集权的统治历史，受儒家文化影响的权威主义的民族性格，以及几十年社会主义计划经济的制度沉积，使得从计划转向市场的过程中，政府的角色绝对不可忽略。
中外学术界对此进行了一系列的研究，提出了"地方法团主义〃、"地方政府即厂商〃、〃地方性市场社会主义〃、〃村镇政府即公司"和〃谋利型政权经营者"等观点。
但总体来说，国内学者对地方政府在经济发展和农村工业化过程中所扮演的角色研究尚不多见。
本文试图在综述前人研究的基础上，结合我们初步的研究和理论思考，建构一个地方政府角色的分析框架。
1. 〃地方法团主义〃（local state corporatism)戴慕珍（Jean Oi )在对财政改革激励下的地方政府行为进行经验描述的基础上提出了〃地方法团主义〃理论(Oi, 1992； 1995； 1998； 1999).她说〃，在经济发展过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员们完全像一个董事会成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度形式，我称之为地方法团主义？我所说的地方法团主义是指一个地方政府协调其辖区内各经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司〃（Oi，1992： 100-101).地方政府主要通过以下四个杠杆控制和介入企业的经营运作：一是工厂管理。
地方政府把企业承包或者租赁给个人而不是实行私有化，这有助于政府对企业进行干预与控制。
承包制把集体企业日常的经营管理权分散下放，并且用金钱激励工厂经理提高工作效率和增加生产。
承包者可以对人事、发展、投资及生产提出建议，但是最终决定权掌握在政府手里。
二是资源分配。
地方政府掌握着中央调拨给地方的计划内价格的物资和本地拥有的稀缺资源，进行有选择的分配。
转型期地方政府与利益集团的利益博弈关系探析
和利 益 性 ， 益 集 团追逐 利 益 的 本 性 ， 地 方 政 府 与利 益 集 团天 生 就 构 成 一 种 联 盟 关 系。 在 中 央政 府 、 方 政 利 使 地
府 和利益 集团三者博 弈关 系中， 中央政府在政策贯彻 的执 行力度上 的强硬程度 ， 影响着地 方政府 和利益集 团联 盟 关 系的“ 固” 牢 与否 。地方政府与利益集 团并非是天然的联盟关 系， 地方政府往往 占据主动权 ， 不 同因素作 在 用下两者之 间的博弈关 系， 是一种脆弱的 、 乏稳 定的关 系。 缺 关键词 ： 转型期 ；地方政府 ； 利益集 团； 益博弈 利
一
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西安 石油大学学报（会 学 ） 社 科 版
ｌ卷 期 ７ ３
去单 纯 的服从 与被 服从关 系 。在 服从 中央政 府 、 行 中央政 府各项 政策 的前提 下 ， 来 越表 现 出追 求 自 执 越
身组织效用的最大化， 在政策执行和公共管理中遵循个体理性最大化原则 ， 把规避风险和满足组织的效 用作为直接依据 ， 尽可能追求 自 身组织的最大化利益。在利益博弈时代 ， 中央政府与地方政府关系演化
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西安 石 油 大 学 学报 （会 学 ） 社 科 版
转型期地方政府 与利益 集团的利益博弈关 系探析
论经济转型期地方政府绩效评估制度的改革
型政府 。 本文希望为我 国经济转型期地方政府绩效 评 估制 度改 革做 一次有 益 的理论 尝试 。 经 济转 型期地 方政 府绩效 评估 的 必然性
一
（ 一） 坚持 “ 以人 为本” 的发展 理 念 ， 建立科 学和
合理 的绩 效考核 评价指 标体 系
制度 功能 的有 效发 挥 ， 同时 也影 响 了公 民参 与 的积
经济转 型期 地 方政 府绩 效考 核 即绩效 评估 ， 是 现代 公共 行 政领 域 研 究 的重要 课题 ， 它是 以提 高政 府 部 门组 织和 个人 绩效 为 目标 ， 通过 绩效 考核 来监
督 和激 励公 共 组织 改善 公共 服务 过程 的管 理 ， 以改
・
４ ２・
邹翔 斐
论 经 济转 型 期 地 方 政 府 绩 效 评 估 制度 的 改革
的绩效评估 目标和制定全面的绩效考核办法 ， 最后 做好地方政府绩效评估的技术准备工作。 在此基础 上， 根据 评 估 的 内容 和 范 围收 集 资 料 和 信 息 ， 采 取 各种步骤实施评估。 经济转型期地方政府绩效评估 制度 改 革 ， 要严 格 做 到评估 指 标 与评 估 规范 的有 机 统一 。 目前 我 国地 方政 府普 遍 采用 “ 德、 能、 勤、 绩、 廉” 等指标综合考察 ， 很难 全面准确地反 映具体的 工作情况和整体绩效。因此 ， 我们应把个人和组织 的绩效 考 核 具体 指 标加 以细化 ， 形 成一 系列 的统 一 指 标 与模 块 ， 根据 地 方政 府 具体 的工作 内容赋 予不
改革 开放 以来 ， 我 国社会 发 生 了翻天 覆地 的变
的原 因 ， 也 有 社会 文 化 环境 的原 因 ， 还 有 公 民 自身 的原 因 。问题 主要 表现 在 以下几 个方 面 ： 绩效 考核
转型经济中我国地方政府的职能转变
关键词 ：地方政府 ；要 素禀赋 ；后发优 势；公 共有公平视 角的人来说 ，中国过 去 ３ Ｏ年 的经 济发展 必定 称得上是一个 奇迹 ：我们 的年平均经济增长率达到 ９ ．７ ％ ，绝对贫 困人 口大 幅度下降 ，中国社会不仅 日 益繁荣 ，而且总体上保持相对稳定 快速 的发展 。但是 ，我 国正处 于计 划经济 向社 会 主义市 场经 济转 型的深 水 期 ，许多深层次矛盾和问题都与政府越来越密切地交织在一起 ，政府也 就不可避免地被推到 了改革 的前台 ，使得人们广泛地 争议地方政府 的职
（ 二 ） 重 构地 方 政 府 与 市场 和 企 业 的 关 系
改革开放之前 ，我国实行高度集中的政治经 济体 制 ，中央拥有一 切 重大决策的权力以及对地方政府决 策的最终否决权 ， 地方 政府所拥有 的 权力均来 自中央政府的授 权。但 随着改革 的推进 ， 我 国开始了 由计划 经 济体 制向社会 主义 市场经 济体制及传统农业社会 向现代工业 社会转型 的 历史 时期 ， 转 型期 内 ，中央逐步下放行政 和经济权力 ，尤其 是财政包 干 制和分税制改革的实施 ，使 得地方 政府 的经 济权力得 到 了很 大的提升 ， 再加上对地方 官员 以 Ｇ Ｄ Ｐ为考核标 准 的政 治锦标 赛的 实施 ，地方 政府 的积极性就被调动起来 了 ， 在其有力的推动下 ，国有企业 的经 营业绩大 幅改善 ， 乡镇企业 和集体企业异军突起 。此外 ，随着地方政府 拥有 了较 大程度 的经济决策权 ，并通过晋升锦标赛的方式给予了地方官员 发展地 方经济 的正面激励 ，他们更能 因地制宜 的制定一 些相关经 济发展 措施 。 地方政府成为 了经济发展 的主体 ，为了在 以 Ｇ Ｄ Ｐ增长 为核心 的官员 晋 升锦标赛 中胜 出，地方官员就要不遗余力地促进 地方经济增长 。如何 促 进地方经济增长 ，除 了尽 量扩 大要 素投 入之 外 ， 更 为关键 的是 进行 创 新。因此 ，地方政府往往会在中央能够容忍的范围内进 行局部 的政 策实 验。此外 ，甚至不需要中央政府强调，地方政府 自 身就会 注重企业产 权 保护、优化政策环境。毫无疑问 ，有 这种激励 的地方政府 能够促进地方 经济的快速发展。因此可以看出 ，在整个转 型期 内，我 国地方政府 的职 能主要 就是地 方经济的主导 者，直接参与到地方 的经济 发展过程 中，扮 演着 “ 企业家 ”的角色 。 三、我国地方政 府职能转 变 不可 否认 ， 地方政府在我 国的经济发展过程 中起到 了十分 强大 的助 推作用 ，是我 国经济运行过程 中一支重要的经济力量 ，促使我 国从落后 的农业 国一跃成 为 目 前世界上第二大经济体 。但我们也必须清 醒的认识 到 ，我 国地方政府仍存在一系列问题 ，诸如经济转型时期我 国地 方政府 的经济职能越位 、市场监管职能实施不合理 、服务职能不强 等 ，这会在 很大程度 阻碍我 国社会主义市场经济体制的完善。鉴于此 ，我 国地方政 府应加快职能转变 ，保障我 国经济的顺利转型及 长期快 速平稳 的增长 。 （ 一） 充分发挥比较优势、加速 产业结构转变 有一重要前提是我们不 能忽视 的，政府 职能转变 并不是 终极 目标 ， 尤其对我 国这样处在转型期的后进 国家而言 ，旨在希望通 过政府职 能转 变来更好地促进经济的快速发展 ，实现与发达国家在经济 发展水平上 的 收敛。对于任何经济体的任何 给定 的时点 ， 其产业结构都 内生决定 于该 时点上 的要素察赋 ，因此 ，随着要素禀赋结构 的不断变化 ， 该 经济体 的 产 业结构 将偏离 原来 发展阶段下 的最优产业结构 。随着产业 和技术 的不 断升级 ，经济体 中企业所采用 的技术也会越来越复杂 ，生产 和市场规模 不 断扩大 ，远距 离市场交易越来越多 。因而 ，为 了给新升级 的产 业 中的 企业降低成本 ， 并使其 达到生产可能性边界 ，就需要教育 、金融 、法律 和硬件基础设施方 面同时做 出相应改进 。但是 ，单个企业无法有 效内部 化所有这些成本 ，而多个企业之间也无法进行 自发协调 ，基础设施 的改 善需要集体行动 。这时 ，地方政府的作用就凸显出来了 ，地方政府 可以 进行这些基础设施的改善 ，也可以积极协调各 方的行 动 ，为改善基础 设
论转型期地方政府职能转变与重新定位
三 、地方政府职能转变与重新定位的路径选择 实现地方政府职能的转变与重新定位 ,要求在正确 处理地方政府与中央政府 、市场 、社会关系的同时 ,充分 审视自身存在的问题 ,逐一加以修正 。不仅从职能的层
面 ,还要从观念的层面真正实现地方政府职能的彻底 转变 。
(一 )正确定位中央与地方的关系 ,明确地方政府的 职能范围 。中央与地方职能权限的划分应该坚持“在维 护中央权威的前提下 ,充分发挥地方的主动性与积极性 的原则 ”。事权的正确划分是理顺中央与地方关系的关 键 ,也是地方政府职能转变的重要前提 ,应该以宪法的 形式明确规定中央与地方的职权划分 。通过立法 ,明确 划分中央独享权力 、地方独享权力以及中央与地方的共 享权力 ,实现中央与地方关系的法制化和制度化 ,依法 规范中央与地方的行政程序 ,严格按照各自职能行使行 政权力 。这样 ,既依法维护了中央的权威 ,保证中央政 府的统 一 管 理 , 又 赋 予 和 保 障 了 地 方 政 府 充 分 的 自 主权 [ 5 ] 。
依据地方政府本身地位的特殊性 ,笔者认为 ,在社 会主义市场经济条件下 ,地方政府的主要职能应该是地 方经济的宏观调控 、提供地方性公共物品和公共服务以 及区域性经济协调发展等 。具体来说 ,可以包括以下几 个方面的职能 :地区性宏观经济调控职能 ,市场规制职 能 ,组织与实现地方公共产品的供给职能 ,调节地方收 入分配和完善社会保障职能 , 地方社会管理与服务职 能 ,促进经济与社会可持续发展的职能 ,协调区域间经 济社会发展的职能 ,地方国有资产管理职能 。
城市化进程中地方政府的角色及治理转型
二 、我 国城 市化 中地 方政 府 的角 色定 位
土地征收是城 市化过程 中最 重要的两方面工作 ，由于备方主 在城市化 的过程中 ，空 间要素会 发生加大变化 ，人口与 体的利益 意识 不断增强 ， 很容 易出现恶性事件 。解 决这些纠
（ 一 ）政策的制定者
一
１ １—
纷是确保 城市安定发展 的重要路 径。政府部 门应作为公共 利 企业方面的掠夺行为就 会持续很长 ，这些政府也 比较重视地 益 的代表者 ，积极协调多方 间的利益关系 ，特别是保护弱 势 方的经济建设 工作 ， 但 是所 投入的资金在市场机制 效率不佳
城 市化进 程 中地 方政 府 的角色及治理转型
◎ 吴家的城市化水平是其综合实力的重要表现。近些年来，我国全面开
展城 市化建设工作 ，城 市化水平有 了很 大提升 。我 国政府 高度重视城 市化 建设 工作 ，将城 市化列为 国家发展 的重要战略举措。 城市化与地方政府 治理 工作有 着千丝万缕的关 系，可 以说 ，城 市化 的过程就是地 方政 府重新角 色定位与治理转 变的过程 。在
（ 四 ）各种 纠纷 的仲裁 者 在城 市化的进程 中 ， 各 种利益与资源 需要 合理分配 ，这 在城市化 的过 程中 ，地方政府职 能面临着新 的挑 战 ，这 种情 况下地方政府 必须重新进行 自我 定位 ，梳理其职 责 ，从 个过程 中纠纷是在所难免 的 ，地方政府部 门必须 要承担各种 纠纷 的仲裁者 ，有效地阻止 矛盾 的进一步激化 。房 屋拆迁与 而有 效地加快 我国城市化的进程 。
政治 、人口等多方面资源都 会发生变化 ，给地 方政府治理带 利 益。地方政府应做 好前瞻 』 生的规划 作用 ，充分发挥其在 组 来 巨大挑 战。地方政府必须重 新进行角色定位 ，及时转变治 织与 协调方面 的优 势 ，科学制定各种 规章制度 ，从整体上把 理理念与 方式 ，只有这样 ，地 方政府才能在城市 化的过程 中 握城 市发展的 方向。针对土地征收 、房屋 拆迁等具体工作 内 妥善处理各个要素 间的关系 ，积极推进城市化工作 。 容应 制定合理 的补 偿制度 ，确保相 关人的合法权益 。从政 策
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◆激励理论（如何调动人们的积极性）
激励契约——锦标赛激励 效率工资理论——高薪养廉 职业前景理论——“新官上任三把火”，无薪实习现 象，干部年轻化
◆治理理论（使交易费用最小化的组织设计 和制度安排）
机会主义 有限理性 资产专用性 交易的复杂性 和不确定性带 来了交易的风 险 寻求适当的治理 结构防范交易风 险，节约交易费 用
• 原因分析：
• 这些问题本质上属于跨界行政协调的失败，这是 由政治晋升博弈的零和性质决定的。政治参与人 不但关心经济利益，而且更关注自身的政治晋升 和政治利益。落选者与获胜者之间的利益冲突不 可调和，收入转移支付和利益补偿困难,导致他们 只做利己不利他的事情。他们关注溢出效应，不 论结果如何，只要有利于自身相对位次的提高都 会去做。即使合作结果有利于实现合作收益，但 不改变相对位次，也不会去做。
• 调节工具：干部异地交流制度 △减弱地方官员因为晋升博弈的零和性而从 事恶性竞争的程度 △强化政治锦标赛的激励效应：两个层面上 的相对绩效评估
• 政治锦标赛的成本： 1.偏好替代问题 2.多任务下的激励扭曲问题 （政绩工程，三大难题——上学难，看病难，住房 难） 3.软预算约束问题 • 发展过程中面临两大转变： 1.政府职能转变（引入民众满意度和差额选举） 2.经济发展方式的转变（绿色GDP，节能减排的问 责制）
政府间关系架构（属地化的行政发包制）的 演变历程
古代中国： 计划经济时期： 中央垂直管理 部门的出现， “条块管理”； 地方政府的建 制从县到乡镇 一级： 贯彻“党管干 部”的基本原 则 （单位制，人 民公社体制） 改革开放以后 （1978-1993）： 行政性放权（经济 特区，沿海开放城 市的建立）； 1994年分税制 改革以后： 垂直管理的收权 浪潮 中国单位制在改 革浪潮中逐渐瓦 解和消失； 市场经济的迅速 发展与属地化管 理和行政发包的 矛盾突出 Eg：银行系统 的管理问题；假 冒伪劣商品的问 题
• 改革开放之后：改革开放政策最大限度的激发和增强了中 国传统行政体制内中的积极因素，把地方政府从计划体制 的束缚下解放出来，使之成为中国改革开放和告诉经济增 长的驱动轮。
1.中央的行政和经济管理权限下放到省级政府， 省级政府向更基层的政府下放权力，接近于传统 的行政发包制
2.财政包干制的实施，地方政府拥有更多的财权， 自主支配财政资金，预算外资金的存在
2.为什么中国的行政治理会呈现出高度集权和高度分权相 统一的特征？为什么中国各级政府都是重叠式结构而不 是协作式方式？ 3.为什么计划经济时期和改革开放时期都采取了相似的地 方分权战略，而结局却截然不同？
二、研究问题
4.为什么同一个国家、同一个政党体系下的地方官 员不能坐下来协商合作？为什么行政区交界地带 经常属于经济发展的边缘地带？
五、理论框架
1.属地化管理 2.行政逐级发包 3.政治锦标赛 4.地方分权 5.财政分成
中国政府间关系的特征——文献回顾
• 蜂窝式结构 • 关于计划体制下中国中国经济的“M型结构” 假说 • 压力型体制 • 中国政府间的“职责同构”现象
属地管理
含义： 让每个人都归属于他（她）被管辖的地域，而任 何跨地域的联系必须以管辖政府为中介才可能发 生。 特征： 1.平民百姓的日常事务（如户口登记、纳税、诉 讼、灾荒救济）只和所在地的地方政府或行政组 织发生联系，并由它直接管辖，与其他层级的政 府的联系也一定是以管辖政府为中介发生。 （“五户一保，什户一甲”的户籍制度） 2.地域与地域之间横向联系较少，各自为政。 3.即使中央的机构派驻地方，其经费、人员、后 勤也主要由当地地方政府提供。
种重要替代 。（“零地价”政策）
※以经济增长为基础的政治锦标赛是“协助之手”
的最终来源。
※是一种避免政府官员被固定或狭隘利益集团的捕
获而导致地区增长迟滞的治理手段。
※奖励承诺比较可信：晋升指标透明；提拔竞赛优
胜者并不花费委托人的额外资源。
※晋升激励逐级传递给最底层的地方官员，逐渐放
大；激励新来源：职业前景激励。
发包内容的指令 是逐级向下传递；
每一级承包方只 对上一级负责；
任务最后落实最 基层的承包方具 体实施；
以“块块管理” 为主，“条条管 理”比较少见 （秦汉的郡县制）
干部人事管理制度 （选拔干部的“四 化标准”和由下管 两级到下管一级）；
中央与地方财政关 系：财政包干制； 包干制：联产责任 包干制，国有企业 改革的经营承包责 任制，预算包干
原因分析：
• 中国行政体制是纵向发包与横向竞争的结合，所 以中国的行政治理呈现出高度集权和高度分权相 统一的特征。高度集中的人事任命权是行政逐级 发包的制度基础，也是整合高度集权与高度分权 的一个关键。
问题三：计划经济时期和改革开放时期相似 的地方分权战略，结局为何不同？ • 原因分析： • 改革前倡导的地方分权的治国思路是维护 计划体制，不允许市场作用的大背景下提 出和实施的。由于缺乏市场自动均衡的调 节机制，实际造成了地区分割、各自为政 和宏观经济失衡，国民经济陷入混乱和资 源浪费。
政治锦标赛的激励机制
• 确立（历史背景）：干部人事制度改革 ☆废除终身制 ☆建立老干部离退休和退居二线制度 ☆选拔干部的“四化”标准（革命化、年轻 化、知识化、专业化） ☆行政问责和绩效考核 ☆以经济绩效为核心的地方领导干部晋升锦 标赛模式
• 优点： ※政治锦标赛是对正式的产权保护和司法制度的一
第一代财政联邦主义 假设前提：政府是一个追求整体福利最大化的组织 基本要点：1.财政职能的分配 2. 政府间税收及支出分配 3.转移支付 第二代财政联邦主义（钱颖一和Weingast为代表） 1.质疑以往政府是公民福利最大化的假设 2.从可信承诺的视角讨论中央和地方分权问题 3.对财政联邦主义的可持续性问题作出进一步研究
3.政治锦标赛方面，考核标准由政治忠诚过渡到 经济增长
问题四：同一个国家的地方官员不能坐下来 协商合作，行政区交界地带的贫困问题？
现象梳理： 1.地方保护主义： 计划经济时期—争夺短缺性的原材料和保护本地市场 （“生猪大战”“羊毛大战”） 90年代以来—对本地企业和市场的保护，限制外地商品流 入 最近—保护的重点向服务业和生产要素过渡，采用技术壁 垒的方式 2.重复建设：“机场建设大战” 、长三角的深水港之争 3.过度竞争：“零地价”的招商政策 4.行政区交界地带的经济发展问题： 环京津地区大规模的贫困带
总结：若干轮收放循环，但 每一次权力下放尽管最后会 回收一些权力，但地方政府 的权力不可逆转逐渐增加。
财政分成
建国初期：高度集中，统一管理，统收统支，“吃大锅饭”
1951-1976年：处于“一收就死，一死就放，一放就乱， 一乱又收”的循环，存在“鞭打快牛”和预算软约束问 题 1980年：财政包干制（收支挂钩，以收定支，地方拥有统筹 安排地方财力的自主权 ）
1994年分税制改革：划分中央与地方的事权和支出；以税种 划分中央和地方财政收入；税收分级征管，成立国税局
1998年财政体制从传统的“建设型”财政向“公共财政” 转型
“纵向发包”和“横向竞争”的统 一
行政逐级发包
配 合 设 计
属地管理
财政分成
地方官员的晋升竞争
六、问题解释
问题一：地方政府在经济增长中扮演重要的角色和经 济增长的奇迹（？） 原因分析： 1.中央政府具有管理全国行政、经济、社会的等各个 领域的决策权，具有人事权，它是剩余控制权的持有 者。但是中国又是行政分权的国家，地方政府拥有大 量的事权和自由裁量权。在行政发包体制下，地方政 府承担了经济发展中的所有事务。因而，地方政府在 中国高速经济增长中扮演极为重要的促进角色。 2.经济增长奇迹背后归结于晋升竞争，地方政府官员 尽量满足中央政府的经济发展目标，以谋求职位的晋 升。正是因为这些，才使得在经济体制巨大变化，政 治行政体制没有多大变化情况下，支撑经济的增长。
转型中的地方政府 ——官员激励与治理
书目简介
中国改革30年研究丛书
周黎安 著
格致出版社
作者简介
周黎安 职务：北京大学光华管理 学院教授，博士生导师， 应用经济学系主任，北京 大学莫里斯经济政策研究 所（IEPR）副所长。 研究领域：主要涉及政治 经济学、产业组织、经济 转型与发展。 成就：自 2003 年以来在国 内外一流经济学和管理学 期 刊 发 表 论 文 30 余 篇 ， 2008 年出版专著《转型中 的地方政府：官员激励与 治理》。
政治锦标赛
1.定义：上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种 晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府 决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。 • 改革开放以来，政治锦标赛最实质的变化：考核标准的变化， 以经济增长为基础取代政治忠诚。 • Eg:中国百强县排名 2.实施条件： 中央集权国家，集中的人事权 经济发展是各级政府工作的重中之重 地方政府所做事情高度相似，绩效容易比较。 地方官员对地方经济的发展具有巨大的影响力和控制力（行 政审批、土地征用、各项政策优惠等） 地方官员之间高度竞争，不存在合谋现象。 3.现实威胁： 跑官买官，“关系”胜于“政绩” 地方官员失去参与竞争的兴趣和热情，只求保住位子
地方分权
改革前：
50年代初：集中管理的经济 体制
58年：中国经济“大跃进”， “赶超英美”—权力下放 60年：经济管理权上收，高 度集中 69年：大规模放权
改革以来：
简政放权—“八二宪法”
1.财权下放：财政包干制 2.行政权下放的有限性：
对局部地区的倾斜和优惠 政策（倾斜式的地方分权 改革）
比如经济特区：倾斜性优 惠政策+被鼓励大胆进行 经济体制改革尝试 引出一些问题：改革公平 性
Eg:企业一体化、现代公司的组织形式：U型到M型的转变
政府职能的有效边界