我国政府执行力理论研究述评

我国政府执行力理论研究述评

2010年12月27日20:23 来源：作者：字号

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韩兆柱

【内容提要】我国学界目前主要在政府执行力的概念、特征和理论基础，现状原因分析以及提升的实践操作四个层面上对政府执行力展开深入研究并取得了广泛共识和丰硕成果。这四个层面呈依次递进的逻辑关系，共同构筑了完整立体的研究体系。学者们在对界定概念、特征的基础上，从理论基础入手，进而分析现状与原因以及提升的途径和手段进行了富有针对性的探讨。

【关键词】政府执行力/研究综述/方向选择

随着“执行力”一词连续三年写入国务院政府工作报告，政府执行力建设已经成为我国政治领域的重大现实课题，政府执行力成为学界研究的焦点和热点。以国内公开发表的学术刊物为例，笔者检索了目前世界上最大的连续动态更新的中国期刊全文数据库——清华CNKI全文期刊数据库。从2006年3月到2009年6月，关于执行力的文章多达260篇。中国行政管理学会召开了以“行政问责制与政府执行力”和“提高政府执行力和公信力”为主题的学术研讨会。2009年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的规定》。可见，近年来学界对这一问题展开深入研究并取得了广泛共识和丰硕成果。本文梳理了当前政府执行力理论研究的四个层面，归纳了研究共识和理论成果，指出了研究的薄弱环节，并对下一步政府执行力研究的方向作了初步探讨。

一、政府执行力概念的多维度理解

目前，我国学界对政府执行力概念的理解不尽一致，表现出“一个概念，各自表述”的倾向。在内涵的诠释上，多数学者主要从行政学、行政法学、管理学和政策科学四个角度来理解，也有学者结合我国国情，从时代背景、历史发展、价值理念等角度展开论述；在性质特征的概括上，学者们表现出高度的一致，认为政府执行力是由多种要素有机组合而成的整合力，是一个动态的过程。

（一）关于政府执行力的内涵诠释

首先，学界普遍从行政学的角度来诠释政府执行力的涵义。莫勇波认为：

“政府执行力是指在政府组织内部所存在的通过认同、支持和准确理解政府的目标及方向，精心设计方案和实施方案，并对政府各种组织资源进行集中有效的使用、调度和控制，从而有效地实施公共政策以及执行政府日常性公共事物和完成政府既定目标任务的政府内在力，是政府内部推动各项任务完成的能力。”[1]蔺全录[2]、谢庆奎[3]认为，政府执行力就是政府有效推行和落实既定政策，把社会经济发展目标变成现实的实施能力。其次，有学者从行政法学角度来解读政府执行力。罗豪才认为，执行力是行政行为的内容，如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行；如果相对人不履行其义务时，行政机关可依法定程序强制执行。[4]沈瞿和认为，政府执行力是政府对行政行为的内容自行执行或强制实现的法律效力，是实现政府行为所设定的权利义务的效力。[5]再次，有学者从管理学角度来理解，董田甜认为，政府执行力是指政府部门执行法律法规、方针政策的能力，是政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程。[6]蒋健指出，政府执行力的大小与企业执行力的大小一样，都是由流程、技能和意愿三个方面的因素合成。[7]最后，有学者从政策科学角度界定政府执行力的内涵。李平结合政府在公共政策中所承担的角色，提出政府执行力就是政府机关在推动或监督保证既定的公共政策得以落实的过程中，所体现出来的实际能力与手段。[8]王春福认为政府执行力来自于政策网络中各种结构体的协同运动，是政府在政策网络中动员政策资源的能力。[9] 除了以上四个诠释角度之外，还有部分学者从其他角度理解政府执行力。第一，时代背景角度。李燕认为，应了解和谐社会与政府执行力的内在逻辑，赋予其时代内涵。和谐社会的民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序以及人与自然和谐相处的六个基本要素与政府执行力的执行文化、执行环境、执行资源等要素紧密联系，两者是辩证的关系。[10]第二，历史发展角度。孙增武等人指出，政府执行力在改革开放前后分别呈现出“影响力推动”和“决策力推动”两种模式。前者主要通过大规模的群众运动实现政府执行力，具有很强的“人治”特色；后者是以公共决策的科学性和预测效益为引导，以期通过决策与执行的高度关联推进政府执行力的实现。[11]最后，张康之、段龙飞[12]、毛伟等学者以“马上就办”的行政理念来诠释政府执行力。“马上就办”要求政令畅通，有速度、有力度、有质量、有创造性地把中央方针政策贯彻到底，这也

是政府执行力的具体要求。“马上就办”就是一种执行力，是衡量政府公信力和执行力的标准，是当前政府提高政府执行力的一个有力抓手。[13]

（二）关于政府执行力的特征概括

学界普遍认为政府执行力是一种合力，是政府在执行力过程各种力量要素综合而成的整体力，是政府内部的各种力量要素以及执行人员、资源、工具等要素经过政府机制的整合而相互作用产生的一种综合效应，即“整合力”。[1]对政府执行力的构成要素上，不同学者有着不同的主张。姚克利认为，政府执行力的生成要素主要有执行环境、执行主体、执行客体、执行资源和执行绩效五个方面。[14]唐铁汉则把政府执行力要素分为组织协调、干部领导、政策营销和检查监督四种基本能力。[15]莫勇波认为，政府执行力包含着领悟能力、计划能力、指挥能力、创新能力等，是政府机构内部各种力如理解力、实施力、计划力、协调力的综合体。[16]王珂则认为，政府执行力贯穿于政府执行活动的始终，有着各种外显的表现形式。在政府执行活动前期，主要表现为领会力、预测力、计划力等；在执行活动过程中，主要表现为组织力、控制力、决断力、应变力、指挥力、沟通协调力等；在执行活动后期主要表现为评估力、调整力、问责力等。[17]

二、政府执行力的理论基础

研究政府执行力，首先要选择与之相适应的理论依据，为提升政府执行力确立理论基点。通过梳理发现，围绕“政府执行力的理论基础”这一命题，学者们分别从不同的理论角度提出了不同的观点。总的来讲，这些观点可以概括为以下几种：

1.公共选择理论。张菊梅认为，以公共选择理论为依据研究政府执行力，就是运用“经济人”的假定、效用最大化、交换及供求等要素工具和方法分析政府执行力的主要困境、成因，并提出相应对策。经济利益因素制约政府执行力的内在因素和关键因素，政府执行过程是一个利益再分配的过程，而作为政府执行力主体的行政组织和行政人员存在着自利性，影响着政府效能的发挥，直接制约着政府执行力。[18]

2.公共治理理论。宁国良等人认为，治理是国家权力向社会的回归，是一个还政于民的过程。在治理范式下，更多的主体将参与到社会管理以及政策执行中，使政策执行日益社会化，从而推动执行力主体间的竞争，促使政策执行效