国外政府购买公共服务范围及特点比较分析_...

是对公共服 政府购买公共服务是从国外引进的制度， 务供给方式的创新。近年来， 我国政府不断推进政府购买 公共服务的工作， 先后出台了 《关于支持和规范社会组织 承接政府购买服务的通知》 （财综 〔２０１４〕 ８７ 号） 《政府购买 服务管理办法 （暂行） 》 等文件， 加大了对社会组织承接政 府服务的支持力度，促进了我国政府购买公共服务的发 展。 但由于政府购买公共服务在我国尚处于发展初期， 在 购买的领域 、范围和效果等方面上还存在一定问题 。因 此， 本文将通过对国外公共服务的购买范围 、 特点以及发 展趋势进行分析，以期为我国政府购买公共服务的发展 提借鉴。 我国于 ２０ 世纪 ９０ 年代引进了政府购买公共服务制 度， 在 ２１ 世纪以来得到快速发展。 我国政府购买公共服务 主要通过合同 、 直接资助等方式实施， 适用于社区管理、 城 市环境卫生、 养老助残、 教育培训、 医疗卫生、 就业等领域。 总体来说， 这种公共服务提供方式减轻了政府负担、 节约了 行政成本、提高了服务绩效、满足了公众的异质性服务需 求。 但我国政府购买公共服务仍属于探索阶段， 存在购买范 围不明确、 层次不齐全， 购买模式竞争性不足， 监督评估机 制不健全， 法律法规不完善， 市场发育不成熟、 公民组织不 发达等问题。 因此， 需要借鉴国外发达国家政府购买公共服 务的相关经验， 促进我国政府购买公共服务的发展。
二、 国外政府购买公共服务范围及特点
） 美国 （一 １．购买范围广、 类型多。美国是强调市场竞争的国家， 公共服务主要由政府通过购买的方式， 交由市场和社会提 供。据萨瓦斯计算， 在美国至少有 ２００ 种服务是由承包商 提供的， 主要包括行政 （收费、 传递、 传票等 ） 、 建筑物维护、 资料处理 、 医院保健与紧急救助 、 废弃物清理与处理 、 街 道与桥梁维护 、 交通及捷运 、 车辆违规拖吊等 。在州政府 层面， 外包的公共服务项目至少包括： 运输、 行政事务和一 般服务 、 教养感化 、 社会服务 、 自然资源和环境保护 、 精神 健康和发育迟缓 、 青少年康复 、 卫生 、 高等教育 、 公园和娱 乐、 教育、 劳工服务、 公共安全和州警察、 国库。例如， 加利 福尼亚的拉米兰达市， 该市拥有 ４１０００ 万居民， 却只有 ５５ 名政府雇员，原因是政府将 ６０ 多项公共服务都外包了出 去。 在联邦政府层面， 公共服务购买的范围更加广泛， 政府 在国防 、 能源 、 航空航天 、 环境 、 农业 、 医疗卫生 、 社会服务 以及辅助性服务等领域都尝试采用了合同外包的方式。 ２．对 “ 政府固有职能 ” 的突破 。 理论上， “ 政府固有职 能” （ｉｎｈｅｒｅｎｔｌｙ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ）是美国区分公 共服务是否能进行购买的标准。 美国将政府职能大致分为 两 种 ： 政 府 固 有 职 能 和 商 业 职 能 （Ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ Ｆｕｎｃ－ ｔｉｏｎｓ ） 。政府固有职能只能由联邦政府官员行使， 不能委 托给私人组织。 例如： 政府通过合同、 政策、 规章、 命令采取 行动； 军事外交行动、 民事刑事诉讼程序等。但是实践中， 美国公共服务职能向私人外包已经突破了上述界限， 开始
一、 政府购买公共服务的特点及意义
） 政府购买公共服务是政府支付方式的转变 （一 政府购买公共服务是一种通过改变政府财政支付的 方式实现公共服务供给的创新， 是一种政府治理工具。国 际上， 政府购买公共服务的方式主要有两种： 一种是生产 方补助， 另一种是消费方补助。生产方补助是指政府通过 向公共服务承接者提供资金 、 实物等支持， 再由服务承接 者将服务提供给受益公众的方式。包括合同制、 直接拨款 资助、 税收优惠、 贷款优惠等。 消费方补助是指政府将某种 方式的支付或者报销直接提供给受益公众， 如凭单制。 （二 ） 政府购买公共服务是一种行政成本节约方式 政府购买公共服务最直接的原因是政府财政危机。 ２０ 世纪 ７０ 年代西方国家政府职能急剧扩张导致财政赤字， 不得不寻求变革 。政府购买公共服务改变了政府为所有 公务人员以及机构运行买单的方式，转为向第三方服务 承接者进行资金支付，并由第三方向社会公众提供公共 服务。 一方面， 这种方式通过市场机制和竞争手段选择价 低质优的服务承接者，由其向公众提供更为专业的公共 服务， 提高了供给绩效； 另一方面， 政府转移公共服务后， 可以通过削减职位， 精简政府机构人员， 减少对机构运行 和公务人员的维持成本。美国洛杉矶县审计局对该县 ６５１ 个承包合同进行审查后发现， 承包总额达 １．８２ 亿美元， 与 以前政府内部机构提供所需的 ２．６８ 亿美元成本相比， 节 省了 ８６００ 万美元， 即合同承包可以节约 ３２％的成本， 其中 包括政府职位削减所节约的成本。
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（也称为核心职能） 和公民权利的纵 向政府固有职能领域 深领域发展。 不管是否涉及政府核心职能。 基本上， 美国所 有的公共服务项目都有被外包出去的案例， 例如， １９９１ 年 联邦审计总署对运输部、 能源部和环保总署的外包合同进 行了评审， 结果发现在随机抽取的 １０８ 个合同中， 有 ２８ 个 其承包者所执行的合同本质上就是法律和政策规定政府 应当履行的固有职能， 其中包括撰写证词 、 决定是否进行 忠诚调查、 制定各种政策等。 由此可以看出， 美国政府购买公共服务的范围十分广 泛， 基本覆盖了行政 、 法律 、 交通 、 医疗 、 教育 、 娱乐 、 卫生 、 安全、 维护等各方面， 节省了政府机构的运作成本， 并满足 了社会公众在不同方面的异质性公共服务需求。 （二 ） 英国 英国没有像美国那样将公共服务全部承包出去， 而是 采用了两种战略：一方面英国政府积极改革政府内部机 构， 建立 “执行机构” （Ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ ａｇｅｎｃｙ ） 来专门负责政策 执行和提供公共服务工作； 另一方面， 采用与市场和社会 合作的方式， 来购买公共服务。 １．特定领域采用强制性竞争投标制度。英国的公共服 务购买主要在地方政府层面展开。 一个重要特点就是在特 定领域采用强制性竞争投标制度与政府内部机构竞争。 强 制性竞争招标购买下， 地方政府若想让其内部单位来提供 服务， 除非地方政府的内部单位能够赢得投标 。 英国主要 通过 《地方政府法》 及一系列部门法将强制性竞争投标 应用于地方政府， １９８０ 年 的 《地 方 政 府 、 土 地 和 计 划 法》 ， 规定了建筑工程和建筑物维修工程的强制性竞争 招标制度 。１９８３ 年， 《地方政府法》 将强制性竞争投标扩 展到卫生局的照顾与洗衣服务， 后来要求在垃圾清理 、 街道清扫、 建筑物清洁、 车辆维护、 饮食服务等领域也 实施竞争招标制 。 １９８８ 年 《地方政府法》 明确规定垃圾 收集 、 建筑物清洁 、 学校的供应和福利等实行竞争 。１９８９ 年， 经 《地方政府法》 授权， 国务大臣将运动和娱乐管理领 域纳入强制性竞争投标范畴。随后， 强制性竞争招标的领 域又延伸到了相对 “高端” 的领域， 如白领服务， 包括法律、 计算机、 财政金融； 相关建设； 住房管理， 包括蓝领服务、 街 道停车、 安全、 交通管理等。 ２． 社会服务领域鼓励政府购买。１９８９ 年政府白皮书 《关心人民》 的颁布是英国公共服务市场化和社会化的里 程碑， 这导致了地方当局从服务提供者向授权者的角色转 变， 减少政府直接提供服务的比例， 同时把市场或准市场 引入社会服务领域。１９９０ 年， 英国法律规定社会照顾领域 （如老年人、 残疾人、 智障者 ） 实行购买制度。１９９０ 年的 《国 民健康服务和社区照顾法案》 提出了在国民健康服务中实 行 “购买 ” 制度， 将服务购买者 （地方卫生当局和一些全科 医生） 和服务提供者 （医院和其他服务机构） 进行区分， 并 鼓励私营部门和社会组织参与。 为了鼓励私营企业和社会 组织参与社会服务提供， 法案规定新拨资金的 ８５％要用于 向这些私人机构购买公共服务。 英国的社会服务主要是指 为了特殊的用户群体像老人 、 儿童和家庭， 并在不同的地
市场篇பைடு நூலகம்
许 燕
国外政府购买公共服务范围及特点比较分析
政府购买公共服务起源于国外发达国家， 是政府传统提供公共服务方式的革新。 近年 内容提要： 来， 我国不断推行政府购买公共服务工作， 但正处于发展初期， 在实行中还存在购买领域 、 范围及效 果方面的问题。 本文通过对美、 英、 德等发达国家政府购买公共服务的范围、 特点进行比较分析， 并结 合政府购买公共服务的国际趋势， 为我国政府购买公共服务的范围确定和制度构建提供借鉴 。 关键词： 政府购买 公共服务 逆向购买
· 行业发展 ·
方， 比如像家里、 日间照料中心和居住设施里提供服务。 ３． 特定领域保留政府公共服务直接提供者的角色 。 １９８９ 年的 《关心人民》 提出， 地方当局不能将全部社会服 务转移给社会私人组织， 应当保留为高度依赖或行动特别 不便的人提供服务的资格。 包括： （１ ） 地方政府有法律义务 亲自提供的服务。 这类服务主要包括对虐待儿童案件的调 查、 评估以及其他类型的评估 、 检查和注册； （２ ） 由于各种 原因， 市场不能或不愿意提供的那些服务。如为生活自理 能力极低或有特定行为困难的人群所提供的服务， 此类服 务营利性企业一般不太愿意提供； （３ ） 对以备不时之需的 服务。为了避免意想不到的情况发生或者重新造成垄断， 如在住房照顾上， 如果市场发育不足， 将产生垄断的提供 者； （４ ） 公共预期和消费者期望政府提供服务的领域。 在有 些领域政府从公共服务领域完全撤出在政治上被认为是 不明智的 （例如老人的住房照顾 ） 。 可以看出， 英国政府在社会公共服务的范围和领域划 分得十分清楚， 明确了各方的职责范围。 并且， 在强制性竞 争投标制度下， 能够督促各中标机构在提供公共服务的同 时完善自身专业化水平， 提高公共服务供给效率， 并侧重 于关注需要照顾的群体。 （三 ） 德国 １． “功能保留原则” 对购买范围的限制。德国公共服务 外包范围受到公法 “功能保留 ” 的限制 。德国联邦宪法第 ３３ 条第 ４ 款规定： “ 高权权限的行使， 作为持续性事务， 原则上必须委任给拥有公法上劳动关系和忠诚关系的工 勤务者” 说的就是 “功能保留” 的规定。高权权限被认为至 少包括公权力的行使和侵害行政这两点。 因此在涉及公权 力领域， 政府有遵守功能保留的义务， 而法院则对违反功 能保留原则的权力外包行为具有判定违法的权力 。因此， 德国公共服务的购买范围在受法律的限制。 ２．公共服务市场化态度谨慎。德国的行政改革属于温 和型， 他们对市场和竞争的热情远没有美国和英国那样激 烈， 态度十分谨慎， 很多都是通过实验的方法来决定是否 进行购买。 例如从 １９９８ 年开始， 德国有大约 １００ 个市发起 了一项名为 “未来的市府网络 ” 的活动 。活动成立了名为 “市场检验” 的分小组， 每个参加的市政府都选取了一定的 服务内容， 与私营竞争者展开竞争， 进行购买效果的检验 。 因此，德国公共服务市场化的领域一般都是关注于常规 、 简单的， 相对有较高市场化水平的服务领域， 如， 垃圾搜集 以及处理、 街道清洁、 办公室清洁、 建筑物维护、 供水、 能源 或者通讯服务。 ３．非营利社会组织在社会服务领域起主导作用。在德 国社会服务提供体系中，非营利的社会组织处于主导地 位， 并且先于国家为公众提供各种社会服务。除医疗服务 外， 社会组织提供的服务约占服务总量的 ６０％以上， 企业 居第二位， 政府则起辅助作用， 主要负责制定法律框架、 提 供资金支持和对服务质量进行监管。 德国非营利社会组织 在提供标准化的主流服务中与公共当局合作紧密， 同时还 要负责对新的需求作出回应并提供相应的服务。包括： 医