构建汕潮揭城镇群,促进区域协调发展

构建汕潮揭城镇群，促进区域协调发展李宏志摘要：同城化已经成为区域一体化发展的新趋势。

本文从同城化的内涵出发，首先提出构建汕潮揭城镇群的目标就是要实现汕潮揭同城化；通过分析汕潮揭同城化的现实基础和约束条件，从空间布局、职能分工、快速交通、组合港、生态环境管制、水环境整治、政策保障等方面提出构建汕潮揭城镇群、实现同城化的实施路径。

关键词：同城化城镇群区域竞争力城市转型升级近年来，随着我国区域一体化的深入发展，中心城市之间的相互作用及中心城市对周边城市的带动和辐射作用日益显现出来，相邻城市之间经济社会合作的程度大大提高，逐渐成为一种两个或几个相邻城市协同合作、共谋发展的新战略举措，呈现出“同城化”的发展趋势。

这些相邻城市往往都具有空间接近、功能关联、交通便利以及认同感强的特征，通过城市之间社会经济要素的共同配置，使城市之间在产业定位、基础设施建设、土地开发和政府管理等方面形成了高效、协同的发展机制。

1构建汕潮揭城镇群的提出2011 年12月，广东省政府出台的《粤东地区经济社会发展规划纲要》明确提出，强调要加强汕头、潮州、揭阳三市合作，推进“汕潮揭”同城化，加快融合发展，形成一体化的汕潮揭都市圈。

2012 年5 月召开的广东省第十一次党代会提出：促进汕潮揭同城化发展；省发改委于10月份将《汕潮揭城镇群发展规划》作为汕潮揭同城化“1+6”规划体系中最重要的专项规划之一。

2013年7月，广东省委、省政府在《进一步促进粤东西北地区振兴发展决定》（粤发【2013】9号）中提出“建设资源共享、一体化发展的特色汕潮揭城镇群”的发展目标，进一步要求以同城化发展为导向，以点带面地推动区域空间格局整合优化、城乡发展逐步融合，促进粤东地区振兴，实现汕潮揭城镇群的整体协同与集约发展。

2汕潮揭城镇群的目标——实现同城化2005 年深圳市政府在《深圳2030 城市发展策略》中首次提出“深港同城化”，自此以后我国多个省份陆续提出“沈抚同城化”、“广佛同城化”、“西咸一体化”、“厦漳泉同城化”、“宁镇扬同城化”等发展理念，希望用同城化的资源整合手段推进区域协调发展，优化城市空间格局，增强区域竞争力。

何为“同城化”？同城化一般认为是指在区域经济发展过程中，一个城市与另一个或几个相邻的城市，通过打破城市之间传统的行政分割和保护主义限制，促进区域市场一体化、产业一体化、基础设施一体化，以达到资源共享、统筹协作，提高区域经济整体竞争力的一种发展方式。

但是随着近年来我国市场经济一体化的逐渐升华，城市间交通的便捷化和时空距离的不断缩减，同城化更加需要突出城市间的功能互补和协调发展，实现城市间基础设施共建共享、产业发展分工协作、公共服务共用共管，并最终形成辐射力、扩散力与竞争力越来越强的板块经济。

汕潮揭为什么要推进同城化？自行政区划调整以来，汕潮揭地区经过20多年的发展，由于行政区经济与地方利益最大化，导致区域层面调控手段不力、资源配置不合理、基础设施建设滞后，汕潮揭地区的区域整合与利益分享面临“囚徒困境”，致使汕潮揭与珠三角、厦漳泉等地区的差距越来越大、区域竞争力下降。

但是随着汕潮揭地区城镇化进程的不断加快，三市城镇建设空间逐渐延伸拓展并连绵一体、市民交往日益频繁，汕潮揭三市推进同城化、构建城镇群的需求日渐强烈。

因此，以构建汕潮揭城镇群作为推进汕潮揭同城化的重要抓手，是实现广东区域协调发展、缩小发展差距的重要举措，事关全省改革发展大局，事关粤东地区人民福祉。

从促进广东区域协调发展的角度出发，构建汕潮揭城镇群、推进同城化不是汕潮揭三市简单的规模扩张，而是在经济联系日益紧密的需求下，为化解“囚徒困境”、协调相互冲突的利益关系、提高区域竞争力，实现汕潮揭三市“帕累托最优”的最有效途径，包括一系列空间整合、制度安排和运行机制，主要包括：资源配置、基础设施建设、民生合作、规划协调、专项事务协调、公共决策、环境治理等多方面。

3汕潮揭同城化的条件分析3.1同城化发展的现实基础汕头、揭阳和潮州三市地处珠三角和海峡西岸经济圈的结合部，位于广东省东南沿海，北邻梅州市，西接汕尾市，东北部与福建省漳州市交界。

图1 区域位置图汕潮揭三市地缘相近、人缘相亲、文脉相连、唇齿相依，已经形成了同城化发展的基础。

汕潮揭三市山体同脉相承延伸，河网水系相互贯通，地域空间连绵一体；三市中心城区均在半小时车程以内，初步形成了以汕头为主中心、潮州和揭阳为副中心的城镇发展格局；民营经济活跃、特色产业突出，形成了中小企业赖以发展的独特产业环境；三市历史发展渊源相同，历史上长期处于同一行政建制，潮汕文化同根同源；三市居民在通勤、交往及跨市居住、就业、消费等方面活动日趋频繁，社会生活联系日趋紧密；三市城际公交、机场快线、高铁站专线等公交服务不断完善，交通年票实现互认互通，交通一体化步伐加快。

3.2汕潮揭三市同城化进展广东省第十一次党代会闭幕以后，2012年5月31号，汕潮揭三市就在汕头召开推进汕潮揭同城化第一次联席会议，在这次会议上，汕潮揭三市党政领导共同签署《推进“汕潮揭”同城化会议备忘录》；会后，汕潮揭三市政府共同发布《推进“汕潮揭”同城化工作方案》。

该《工作方案》从“推动公共基础设施共建共享”、“推动信息服务平台互联互通”、“推动产业发展合作共赢”、“推动资源要素市场融合统一”、“推动社会事业交流合作”5个方面提出了汕潮揭同城化的工作方向和工作重点。

目前，三市在城际公交、交通年票互认、交通衔接等方面取得一定成效。

3.3同城化发展的约束条件3.3.1区域地位逐渐下降，整体竞争力不强2012年，汕潮揭三市以占广东全省面积6.07%的土地，承载了13.30%的人口；GDP总量却占广东省的6.2%；人均GDP低于广东省的平均水平，是广东省人均GDP的46.4%。

总体上来看，汕潮揭地区的经济发展水平在广东省内地位不高，总体经济实力不强，与粤西、粤北等地区发展水平相当。

图2 2012年广东省各地级市GDP和人均GDP比较图汕潮揭地区的GDP总量相当于珠三角地区的7.2%，相当于厦漳泉的36.7%，总体经济发展水平落后于珠三角地区，也与厦漳泉存在发展差距；人均GDP是珠三角地区的30.36%，是厦漳泉的46.24%，人均水平同样存在差距。

GDP总量（亿元）人均GDP（元）图3 汕潮揭与珠三角、厦漳泉GDP和人均GDP比较图3.3.2区域发展腹地不断收缩历史上，汕潮揭地区曾一度繁华，拥有港口、交通和商埠三大优势，尤其汕头享有“岭东门户，华南要冲”的重要地位。

自上世纪九十年代以来，由于交通基础设施建设相对滞后，通往赣南、闽西等地的高速通道缺乏，港口无疏港铁路，致使货物被分流至广州、深圳和厦门等港口，汕潮揭发展腹地不断收缩；城际之间缺乏快速联系通道，部分国道、省道街道化严重，难以满足区域内部紧密联系的需要，导致汕潮揭地区吸引力下降，区域整体竞争力降低。

3.3.3主导产业不突出，城市发展乏力近十几年来，汕潮揭三市产业发展方向不明晰，城市经济增长缓慢，主导产业以纺织服装、陶瓷、食品饮料、化工塑料、玩具、皮塑制鞋等传统加工制造业为主，没有形成强有力的主导产业，导致城市发展乏力。

同时，汕潮揭存在主导产业趋同，同质化竞争、产业关联度低、产业链条短，没有形成互补联动发展局面，2012年汕潮揭地区城镇化水平为59.6%，低于广东省平均水平近8%。

3.3.4城镇职能同质化明显，缺乏带动能力强的中心城市受行政界线约束，城市之间竞争加大、协调减弱，各市在城市定位、城市职能、基础设施建设与产业投资等方面展开竞争，三市城市职能同质化发展趋势明显，难以形成差异化、错位、协作发展。

汕头作为区域中心城市，首位度仅为2.06，龙头地位不突出，汕潮揭地区缺乏强有力的中心城市带动，无法满足新兴产业发展对城市服务功能的需求。

3.3.5城镇土地利用粗放低效根据卫星遥感数据，2012年汕潮揭三市已建设用地超过1600平方公里，占可建设用地的63.2%。

在人口稠密的潮汕平原地区，人地关系尤其紧张，适合于大项目落户和新区开发的成片土地尤为缺乏，土地后备资源不足已经严重制约了城镇群的外延式发展。

在人多地少、人均资源占有量小的情况下，资源利用不集约，土地利用低效，土地后备资源不足，进一步加剧了人地矛盾。

汕潮揭地区增长单位GDP （亿元）需要的城乡建设用地面积逐渐增多，从1990的0.23平方公里增长到2012年的0.52平方公里；但是建设用地的地均产出却在降低，2000年以来，汕潮揭三市建设用地的地均GDP 均约为2亿元/平方公里，与珠三角相比有较大差距。

1990年汕潮揭建设用地建设用地面积：262.7平方公里 2000年汕潮揭建设用地 建设用地面积：437.1平方公里2007年汕潮揭建设用地建设用地面积：851.6平方公里 2012年汕潮揭建设用地 建设用地面积：1660.4平方公里图4 汕潮揭地区城乡建设用地演变示意图3.3.7城乡空间混杂问题突出由于人口密集、建设模式粗放，特别是民营经济活跃、乡镇企业发达，产业空间布局细碎零散、遍地开花，导致非农建设快速无序蔓延，城乡空间混杂问题突出。

在G324沿线潮阳、潮南、普宁东部等地区生产与生活空间相互干扰，城乡混合现象尤为明显。

城镇和乡村、乡村和乡村彼此粘连，难以区分边界，各种类型的用地相互混杂，城镇的各种功能用地和农村宅基地、乡镇工业用地等彼此交错。

图5 汕头市潮南区两英镇城乡建设用地示意图3.3.8人居环境建设水平亟待提升受人多地少、发展模式与发展水平所限，城镇群存在着服务设施不足、休闲空间缺乏、环境污染日趋严重等问题。

海岸线利用欠缺统筹，滨海宜居特色不突出；卫生、文化、教育、体育等公共服务设施人均水平均低于全省平均水平，具有区域性服务设施较为缺乏；城镇人均公园绿地面积、绿道网密度、城镇生活污水处理率与生活垃圾无害化处理率等指标均低于《广东省宜居城市建设评估指标体系》的要求。

生态环境保护不足，水质性缺水严重，练江已属劣五类水质，榕江下游水环境污染有蔓延、扩散的趋势。

4基于同城化视角的汕潮揭城镇群实施路径4.1优化城镇空间布局，提升城镇群可持续发展能力整合汕潮揭三市中心城区、城市新区、产业集聚区、重要城镇、各类区域性交通枢纽等空间要素，构建“一主两副、一脊一带、两核六区”的城镇群空间结构，引导城镇群由外延式发展向内涵式发展转变，形成城乡规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的城镇空间发展格局。

图6 汕潮揭城镇群空间结构模式图构建以汕头中心城区为区域性主中心、潮州和揭阳中心城区为区域性副中心的汕潮揭核心都市区；构筑以汕头为中心，连接揭阳、潮州，向北沿汕昆高速联通梅州、闽西和赣南的区域发展“脊梁”；整合沿海港口和岸线，带动滨海空间升级，构筑西承大珠三角、东联海峡西岸的滨海城镇带；构建以小北山及潮阳北部效益农业种植区、南澳岛及六合圩湿地为主体的区域生态绿核，改善潮汕人口和城镇密集地区的生态环境，营造汕潮揭三市的“区域绿肺”。