德国空间规划体系概述及其对我国国土规划的借鉴

德国空间规划体系概述及其对我国国土规划的借鉴摘要：本文采用文献资料法，系统解析德国空间规划的法律基础、内容体系、协调与审批机制，认为德国空间规划层次合理清晰，街接良好；法律体系完善；注重区域协调，强调跨区合作；公众参与度高。

借鉴德国空间规划的这些特点，建议明确我国国土规划地位，凸显国家空间发展战略，消除部门利益冲突；推进国土规划的立法建设，提升权威性；完善我国国土规划体系结构，明晰各层级规划的功能作用；重视区域协调发展，消除各行政区规划割裂；建立公众参与机制。

关键词：国土规划空间规划规划体系德国国土规划是国家经济建设的重要基础，其本质上是一种空间规划，通过国土规划能够对国土资源的开发、利用、整治和保护以及国土重大建设活动进行综合空间战略部署，从而实现经济社会发展与资源、环境的协调发展，是国家宏观调控的重要手段。

我国的国土规划起步比较晚，于20世纪80年代才引入我国，但因种种原因未能实施。

由于国土规划工作的长期缺位，我国已经出现了矿产资源的无序开发、生态环境的破坏、城区的盲目扩张和土地资源的浪费等多方面空间秩序失衡问题。

因此，迫切需要对国土资源的开发、利用和保护进行空间性、综合性的规划。

德国在国土空间规划领域的起步较早，其现代规划理论与方法经过长期不断的实践和积累，已经形成了较为完善严谨的体系和科学的方法研究德国空间规划的法律基础、内容体系、协调机制、特点等对于完善我国国土规划体系具有积极的借鉴意义。

一、德国空间规划的法律基础联邦德国是地方高度自治的联邦制国家。

德国的行政体系分为三级，即联邦、联邦州和州辖管理的市或地区（也叫行政区）。

德国规划法律体系紧密依托于其行政体系。

最高联邦层面的空间规划相关法律文件主要有《建设法典》及配套法律《建设法典实施法》和《规划理例条例》；《空间规划法》及配套《空间规划条例》；一些针对专项规划的法律法规，如《土地征收法》、《废弃牛防止、循环和处置法》、《能源与天然气供给法》、《联手自然保护法》、《联邦水利法》等。

其中，《建设法典》是联邦德国建设方面最权威的法律文件，这个法典对建设的各个方面都做了详细规定，有关规划的内容渗透在很多具体的条款中。

《空间规划法》对空间规划的任务和原则、联邦层面以及各卫邦州如何制定空间规划法律、空间规划方法等内容了出了详细的规定。

德国的《空间规划法》不仅是一部规范平面空间的“国土规划法”，而是一部立体的空间规划法，它对德国空间的不同功能划分作了战略性的规定。

在上述联邦层面的规划建设法律基础上，各联邦州也具有立法权，可以制定本州与空间规划相关的法律。

《空间规划法》第6条明确规定“各州在本法第7条规定的框架及其领域内制定关于空间规划的法律基础（州规划）只要不违背本法第7至16条的规定，允许颁布更详细的规定”。

各州空间规划法的制时间、名称及侧重点等均有所不同。

二、德国空间规划体系德国空间规划是一种涉及多区域、多部门的具有公益性的政策工具，它分为空间总体规划和专业部门规划两部分，具体见表1。

空间总体规划体系包括联邦、联邦州和地方3个层面。

其中州层面的空间规划包括州域规划和区域规划。

区域规划是超越一个中心城镇但未覆盖全州地域范围的空间规划，是介于州层面和市镇之间的规划层次。

根据不同权限，空间总体规划又可分为战略控制性规划（国家、州规划层面）和建筑指导性规划（地方级）两大类。

前者用以保障各个空间功能分区的综合发展，后者则用以准备和制定土地综合利用规划及相关的详细规划。

与空间总体规划不同，专业部门规划如交通、农业、国防以及环境和生态保护规划在整个规划体系中贯穿始终。

不同层面的空间总体规划和专业部门规划在不同层次的协调和配合共同构成了德国完整的空间规划体系。

上述规划属于德国法定规划，也叫正式规划，除此之外，根据需要，地方政府还可以制定法律规定之外的规划，即非正式规划，包括景观框架规划、城市发展规划、景观规划、绿化秩序规划、形态规划等，以辅助正式规划的编制与实施。

（一）德国空间总体规划体系德国空间总体规划主要是协调不断出现的空间要求以及空间关系，具体体系构成见表2。

德国联邦层面的空间规划主要为各州提供空间发展方面的导向，实现联邦区域范围的空间发展。

联邦州层面上的空间规划一般通过制定州发展计划来实施州的空间发展策略，区域规划为实现规划区域的整体发展目标，制定区域一体化实施措施。

上述3个层面的空间总体规划属于宏观、战略层面的指导性规划，彼此之间相互衔接。

它们的落实是在建设控制性规划这个层面。

该层面规划有两个层次的规划，即土地利用规划和建筑规划，这两个规划都是建立在地方行政管辖范围内的其中，制定建筑规划需要依照土地利用规划。

土地利用规划和建筑规划通过调整行政管辖区内的土地利用和房地产使用来实现城市建设利用的可持续性目标。

这两个规划的制定同样需要通过法律进行约束，具体而言是通过《建设法典》、《方建设利用条例》和《州建设条例》的相应条款进行约束的。

1.联邦层面的空间规划德国并没有一个涵盖全国的有约束力的空间规划。

即使是联邦政府也仅拥有确立空间规划总体框架的权限。

联邦层面的空间规划主要有《空间规划政策指分纲要》，该纲要是指导性的，它从居民点结构、环境和空间利用、交通、空间规划和发展等方面对空间规划政策进行了阐述。

此外，联邦政府还定期编制《空间发展报告》。

该报告由联邦城市发展房屋交通部负责，每4年发布一次。

该报告也是德国空间规划的框架性文件《空间发展报告》本身没有约束力，但其提出的原则如果被某一规划或法律采纳，就有了约束力。

联邦政府不！直接规定一个州该做什么或不该做什么，主要提出空间发展的原则。

但这些原则是各州编制空间规划的基本依据，甚至也是联邦政府筛选政府投资项日的依据。

联邦空间规划的主体是联邦政府城市发展房屋交通部与各州（通过州空间规划）部长联席会议共同编制。

编制规划时要听取各州的意见。

2.联邦州层面的州发展规划和区域规划联邦州层面的空间规划主要包括州发展规划和区域规划。

联邦对联邦州层面的规划无直接管辖权，只有协调作用，但是州层面的规划必须遵循联邦空间规划制定的政策和要求。

州发展规划覆盖某个州的全部地域空间，其核心内容是在调查分析和预测人口、经济发展、基础设施建设和土地利用状况的基础上，确定州空间协调发展的原则与目标、居民点空间结构规划、开敞空间结构规划、基础设施规划建设。

州发展规划必须经过论证，由最高空间规划和州规划部门制定。

区域规划是州规划和地方规划之间的桥梁。

区域规划的目标是城镇之间的空间协调发展，是空间秩序规划目标的进一步明确化和具体化。

在德国规划体系中，只有区域规划层面是跨行政区的规划。

区域规划既要统筹安排中心地、发展轴、交通基础设施等区域总体布局，也要对水资源、自然景观等开敞空间进行保护。

规划期限一般为10年左右德国的区域规划组织形式不尽相同，但大多由国家（指州、地区）地力政府共同组建的公共机构即规划协会来完成。

规划协会的组织体系是由各州的规划法规定的，一般由规划协会代表大会和规划委员会以及规划协会主席组成）各地方行政首长既是区域规划协会代表大会委员，又是未来区域规划的实施和地方规划的行政领导，从而有效保石了地方利益和跨地方利益的协调。

3.地方层面的土地利用规划和建设规划地方层面的规划包括两个部分：预备性土地利用规划和建设规划。

预备性土地利用规划根据城市发展的战略目标和各种土地需求，通过调研预测，确定土地利用类型、规模以及市政公共设施的规划，为土地资源的利用提供了一个基本的意见、该规划对市、镇、村正府或公共的建设单位有约束力，但是对于市民没有法律上的直接约束力。

建设规划与我国城市规划中控制性详细规划类似，采用一系列法定指标加以规范，如各地块的用地艇质、容积率等规划控制指标。

（二）专业部门规划和非正式规划专业部门规划与空间总体规划不同，更多的是从技术角度，为一个专业领域或多个专业领域而制定，如自然保护、林业、环保产业、农业结构以及滨海保护集的规划。

专业部门规划贯穿于整个空间规划体系，具有垂直管理的特点。

由于空间总体规划的法定性、原则性、普通性、足区域性以及跨专业部门性，在落实的过程中无沦是理解还是执行都会存在一定的难度，为了推动空间规划的落实，德国开发了具有明确对象和强化落实性的三正式规划。

非正式规划是并不直接由法律法规规定了进行的规划或规划性处理措施。

它以问题为导向，规划程序相比正式规划来说更灵活、更开放，对一些实际问题的解决比法定规划更行之有效。

三、德国空间规划的协调与审批德国空间规划的协调主要通过部长联席会议机进行，联邦政府负责空间规划的部长和各州负责空间规划的部长定期就空间规划问题召开会议。

部长联会议下属若干专门委员会，负责此规划专题的协调。

几乎所有规划涉及的问题都在委员会进行充分讨论，包括联邦层面的和各州的规划草案或法案。

按联邦政府规定，州与州之间的空间规划必须进行协调。

但是州与州之间的协调没有固定的协调程序。

通常是在规划通过前将规划草案送给相关州政府审查。

空间规划的决策权在内阁，但必须征得议会同意。

议会是站在人民代表的立场来审查规划，而不是站在立法机构的立场来审批规划。

各州制定的空间规划草案，要提交联邦政府审查，联邦政府可以提出意见，但没有批准权或否决权。

州的规划一旦通过，联邦政府也受此约束。

行政区的规划必须得到州政府的批准，但州政府一般不审定规划的具体内容，主要审查规划编制程序的合法性。

地方政府的规划必须报行政区审批。

四、德国空间规划的特点1.空间规划层次合理清晰，各种规划相互衔接德国空间规划体系分工明确、脉络清晰。

各级规划的编制都遵循对流原则和辅助原则，都是在上一级规划指导下编制的，构成具有连续性的体系。

各个层面的空间规划既能从整体区域的角度进行考虑，又在进行下一级规划时根据其空间发展侧重点进行各种利益之间的协调同时空间总体规划还与专项规划相结合，法律规定的正式规划与以问题为导向的非正式规划相结合使得德国空间规划体系更加灵活与完善。

2.德国空间规划的法律体系完善德国每个层次的空间规划均有相应的法律支持从宏观到微观，从上到下构建了一个完整的规划法律体系，这些法律支持为空间规划的编制、协调以及切实落实提供了可靠的保障，凸显了空间规划的强制性和约束性。

3.注重区域规划，制定区域政策，强调跨区合作德国的区域规划是制定前瞻性、超越地域和跨专业的空间整体规划。

区域规划能够兼顾州域内各城镇利益、协调各城镇规划之间的矛盾，保证规划承兑者不缺位，能够起到跨行政区利益共享的维护和协调作用。

依借区域规划平台，德国的区域政策能够顺利制定和实施。

同时，由于区域规划为法定规划，也为区域之间的横向联合与合作提供了法律依据。

4.强化规划过程中的公众参与，保护公众知情权德国规划从制定到实施始终贯彻公众参与的观念，并在相关法律中子以明确规定，最大程度地体现了民意，使规划实现了对大多数人利益的保护。