社会抚养费制度

浅谈社会抚养费制度

摘要长期以来，人口问题一直是制约我国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的关键因素。为控制人口数量，我国推行计划生育政策，社会抚养费制度就是为保障计划生育政策实施的一项法律制度。本文结合社会抚养制度的基本理论和存在的问题，对社会抚养费制度进行研究。

关键词社会抚养费法律体系法律规范

中图分类号：d920.4文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）04-042-02

人口过多带来的社会问题在我国非常明显，控制人口数量使其与社会的持续发展是我国的计划生育政策的目的。在《宪法》中对国家推行计划生育进行了确认，规定夫妻双方都有实行计划生育的义务；《人口与计划生育法》也规定不符合法律规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费；国务院亦有《社会抚养费征收管理办法》；各地也制定了《人口与计划生育条例》。目前，我国对计划生育政策的法律规定已形成体系，但在司法实务中仍有大量的问题出现。尤其是近几年来社会人口老龄化、独生子女进入生育期、社会抚养费征收的程序无序、结果不平等等社会问题日益凸显，行政相对人的不服从与媒体的质疑，都引发了公众对社会抚养费制度的关注。

一、社会抚养费的基本理论

（一）计划生育政策的历史演变

从新中国建立到六十年代后期，我国人口迅猛增长，先后经历了两个人口出生高潮期。人口无计划的盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显露出来，政府注意到控制人口盲目增长的必要性。一九七一年国务院批转了卫生部、商业部、燃化部《关于做好计划生育工作的报告》，一九八〇年国务院发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，从思想上、理论上阐述了计划生育的迫切性和重要性。一九八〇年第五届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国婚姻法》，《婚姻法》规定：“夫妻双方都有实行计划生育的义务。”一九八二年第五届全国人大会议通过了《中华人民共和国宪法》，《宪法》规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”

（二）社会抚养费的历史演变

社会抚养费在1980年代初期叫“超生罚款”，1994年改为“计划外生育费”。在1995年《中国的计划生育》白皮书中首次提出“社会抚养费”的概念。2000年国家计生委下发了《关于计划外生育费改社会抚养费的通知》，决定将“计划外生育费”统一更名为“社会抚养费”。2001年的《人口与计划生育法》规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。国务院于2002年制定了《社会抚养费征收管理办法》。由此，社会抚养费的概念用法律、法规的形式确认了下来。

（三）社会抚养费的概念

社会抚养费是指为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用。征收社会抚养费的对象应当是不符合我国生育政策超计划生育子女的公民。我国的生育政策是国家规定基本原则，具体条件由省、自治区、直辖市规定，因此，超计划生育子女的公民就是指违反了本省、自治区、直辖市计划生育法规规定条件超生子女的公民。

二、社会抚养费性质之判断

关于社会抚养费的性质存在较大争议，性质的不确定性影响着社会抚养费的具体执行，也影响了计划生育政策的具体落实，阻碍了和谐社会的发展。在学理上对社会抚养费进行清晰的定性，具有重要的意义。

（一）驳斥行政处罚说

我国宪法明确规定保障公民人权，生育权是人权的应有之义。生育权是一项基本人权，是指公民有生育的权利，也有不生育的自由；人人享有法律上的平等生育权利；公民有实行计划生育的权利，有获得计划生育和生殖健康信息和方法的权利。生育权是公民的基本人权，我国公民有决定生育数量的权利，并受法律保护。况且《人口与计划生育法》规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女。”这一规定采取了指导性条款

的形式，用劝导性的表述要求公民服从计划生育政策。换句话说，一对夫妻生育一个子女并非法律强制性的要求，从立法精神上没有强制性所以也引申不出惩罚性来。《人口与计划生育法》还规定“国家对实行计划生育的夫妻按照规定给予奖励。”这一规定也体现了国家对计划生育的倡导与鼓励，而非一项不遵守则惩罚的强制性义务。法律只惩罚违法者而不会奖励守法者，通过《人口与计划生育法》奖励性措施可以看出征收社会抚养费不是行政处罚行为。

我国《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类一共有七种，分别是警告、罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留等法律、行政法规规定的其他行政处罚。”很明显，在行政处罚法中没有社会抚养费这一项处罚种类。况且，1996年5月，全国人大常委会法工委对国家计生委有关计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的请示作出批复，明确指出：征收计划外生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。

（二）否定行政许可行为说

目前，有部分观点认为征收社会抚养费的行为属行政许可行为。如《生育服务证管理办法》规定：“育龄夫妻符合《条例》规定生育子女的，应当按照本办法规定办理《生育服务证》。”并且在实务中确有大量关于符合生育条件的夫妻生育第一个子女未办理《生育服务证》而被征收社会抚养费的案例。按照行政许可法逻辑，确实

有一定的相似性，但值得一提的是《重庆市生育服务证管理办法》规定：“人口和计划生育行政部门不得对未持《生育服务证》且双方生育第一个子女的已婚育龄夫妻进行任何形式的处罚。”这一规定打破了征收社会抚养费属于行政许可行为的逻辑。

还有部分观点认为对不符合法律规定生育第二个子女的公民征收社会抚养费的行为属于行政许可行为。《人口与计划生育法》规定：“符合法律法规规定条件的夫妇可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市按规定，可申请再生育一个子女。”《重庆市人口与计划生育条例》规定：“不符合再生育条件，违反计划生育法律法规生育或者收养子女的，应当按以下规定对男女双方分别征收社会抚养费。”按照行政许可法逻辑，先申请再实施，未获批准而实施的受处罚。所以有观点认为现行法律关于对不符合法律条件生育第二个孩子的公民征收社会抚养费本质上是一种行

政许可行为。

但从行政许可行为法理分析，就能得出向不符合法律规定条件生育第二个子女的夫妇征收社会抚养费的行为不属于行政许可行为。行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。行政许可的内容是国家一般禁止的活动。行政许可以一般禁止为前提，以个别解禁为内容。即在国家一般禁止的前提下，对符合特定