中国环境资源立法的现状_18416

中国环境资源立法的现状、问题与发展趋势

薛惠锋’张强

(西安西安理工大学管理学院，西北工业大学资源与

环境信息化工程研究所710054)

〔摘要」在建设具有中国特色社会主义法律体系的要求下，沿着可持续发展战略的实施、科学发展观和建设生态文明发展战略等环境保护战略的演进轨迹，对中国环境资源保护的发展历程和现状进行了分析;结合在环境资源立法实际工作中的经验，对中国环境资源法律法规的完备性、可操作性、一致性、立法保障与立法后评估等主要问题进行了分析;结合中国环境资源立法工作的实际需要，提出未来一段时间中国环境资源立法的发展趋势。力求全面、系统地分析和认识中国环境资源立法工作的实际情况，为今后环境资源立法研究和实践工作提供一个框架和思路。

〔关键词〕环境资源立法现状问题趋势

发展社会主义民主，健全社会主义法制，是社会主义制度的内在要

求。改革开放以来，中国共产党始终不渝地坚持社会主义民主法治建设，

坚持科学立法、民主立法。目前已基本形成以宪法为核心，以法律为主

干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内，由七个法律部门、三个

层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。环境资源立法是中国

特色社会主义法律体系的有机组成部分，中国共产党第十七次代表大会

*薛惠锋，西北工业大学教授，博士生导师，全国人民代表大会环境与资源保护委员会

法案室主任。2环境资源法论丛(第8卷)

报告明确提出，“完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政

策，加快形成可持续发展体制机制”，〔’〕此即中国特色社会主义法律体系

建设对环境资源立法工作的具体要求。

环境资源立法是由国家立法机关，依照法定程序，制定、修改或废止

各种有关保护和改善环境，合理开发利用自然资源，防治环境污染和其他

公害的规范性法律文件活动的总称。保护和改善生活环境与生态环境，

防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设，促进人

与自然的和谐，实现人类社会和生态环境的可持续发展，是环境资源立法

的出发点和归宿点。环境资源立法具有以下四个特性:(1)综合性。环

境保护对象的广泛性和保护方法的多样性，决定了环境资源立法采取的

法律措施涉及经济、技术、行政、教育等多种因素，因而具有综合性。

(2)科学性。环境资源立法在调整对象上具有特殊性，通过人的行为规

范实现人与自然之间的关系调整，必须体现自然规律特别是生态学规律

的要求，因而具有很强的自然科学性的特征。(3)社会性。从环境资源

法的保护对象和任务来看，实现人体健康、经济社会平稳发展和生态环境

良好发展，维护的不是个人或集体利益，而是整个人类社会和全球生态环

境的生态价值和利益，具有广泛的社会性和公益性，最明显地体现了立法

的社会职能。(4)共同性。人类生存的地球环境是一个整体，当代的环

境资源问题已不仅仅是局部地区的问题，有的已经超越国界成为全球性

问题，是人类共同面临的问题，诸如全球气候变暖等全球性环境资源问题

的解决，需要各国的交流与合作。

近年来，我国的环境资源立法得到了较快发展，初步做到有法可依、

有章可循，为保护、改善自然资源和生态环境发挥着重要作用。同时，环

境资源立法是动态而开放，随着经济社会发展和生态环境规律的变化而

不断发展的。当前，中国环境资源立法应在科学发展观的指导下，按照生

态文明建设的要求，在立法理念、内容、方法和技术等方面积极创新，逐步

完善中国环境资源法律制度。

(iJ《中国共产党第十七次全国代表大会报告》，人民出版社2007年版。一线传音一、中国环境资源立法的发展历程及现状

20世纪70年代，随着党中央、国务院将环境保护提上国家整体发展

的议事日程中，以防治环境污染为主要内容的环境立法开始发展。1973

年，由国务院批转的《关于保护和改善环境的若干规定》是中国历史上第

一个以环境保护为目的的规范性文件。同年，由当时的国家计委、国家建

委、卫生部联合批准颁布了中国第一个环境保护标准—((工业“三废”

排放试行标准》。1978年通过的《宪法》，在总纲中规定“国家保护环境

和自然资源，防治污染和其他公害”，这是中国首次将环境保护工作列人

国家根本大法，把环境保护确定为国家的一项基本职责。1979年9月13

日由第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过了《环

境保护法》(试行)，中国第一部环境法律问世，该法律规定了各地建立环

境保护的管理机构和环境影响评价、“三同时”制度等，确立了经济建设、

社会发展与环境保护协调发展的基本方针，标志着中国新时期环境资源

立法工作的正式开始。现行《宪法》第9条规定:“矿藏、水流、森林、山

岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规

定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”“国家保障自然

资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任

何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条第5款规定:“一切使用土地的

组织和个人必须合理地利用土地。”第26条规定:“国家保护和改善生活

环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和管理植树造林，保护

林木。”以上法律条款，是关于中国环境资源保护的最高法律效力规定，

是环境资源立法的宪法依据。

20世纪80年代，随着工业化、城市化进程的加快，环境污染和环境

突发事件不断增多，国家对环境保护工作力度不断加大，环境保护被列为

基本国策，环境资源立法进人迅速发展阶段。全国人民代表大会常务委

员会先后制定和颁布了《海洋环境保护法》(1982年)、《水污染防治法》

(1984年)、《大气污染防治法》(1987年)、《森林法》(1984年)、((草原

法》(1985年)、《渔业法》(1986年)、《矿产资源法》(1986年)、《土地管

理法》(1986年)、((水法》(1988年)、《野生动物保护法》(1988年)等环

境和自然资源保护相关法律。1989年12月，第七届全国人民代表大会环境资源法论丛(第8卷)

常务委员会第十一次会议通过了《环境保护法》。该法删去了原试行法

中“环境保护机构和职责”、“科学研究和宣传教育”、“奖励和惩罚”三

章，新设了“环境监督管理”与“法律责任”两章。在立法目的上采取了二

元论，即保护环境资源和促进经济建设。该法确立了中国环境保护的基

本原则和基本制度。确立了环境与经济、社会协调发展原则;环境保护公

众参与原则;环境保护预防为主，防治结合原则;环境治理污染者负担原

则。规定了环境标准制度、环境监测制度、环境规划制度、环境影响评价

制度、清洁生产制度、“三同时”制度、排污许可证制度、排污收费制度以

及限期治理制度。

1992年6月联合国环境与发展大会，提出并通过了全球的可持续发

展战略《21世纪议程》，要求“必须发展和执行综合的、有制裁力的和有效

的法律和条例”。1994年3月，国务院批准了《中国21世纪议程—中

国21世纪人口、环境与发展白皮书》，提出实施可持续发展的总体战略、

基本对策和行动方案，要求建立保障可持续发展战略实施的环境资源法

律制度。全国人民代表大会常务委员会相继制定和修改了《大气污染防

治法》(1995年)、((固体废物污染环境防治法》(1995年修改)、《水污染

防治法》(19%年修改)、((环境噪声污染防治法》(19%年)、((水土保持