我国行政事业单位资产管理与新公共管理运动

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年第

行政事业资产财务

与20世纪80年代以来，一场针对传统公共行政模式缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。在西方，这场行政改革运动被看作一场“重塑政府”、“再造公共部门”的新公共管理运动。新公共管理运动主张“大市场、小政府”，要求在公共管理部门内部引入市场竞争机制，利用企业管理技术再造政府，从而提高政府公共资源的有效利用和效益。此项运动对我国的行政事业单位资产管理有较大的启示。

一、新公共管理运动提供了公共产品市场化配置和政府资产绩效管理的理论基础

新公共管理运动兴起至今，尽管各国在改革发展阶段和具体措施上存在着一些差异，但他们在改革的价值取向上却都不同程度地体现出对传统公共行政模式的质疑和对市场力量的信奉。新西兰、澳大利亚与英国这三个国家被人们视为新公共管理运动最为迅速、全面、系统的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度和成效而被许多西方国家奉为典范。这些国家在政府资产管理方面，取得了较为成功的经验。

1.公共产品市场化配置

公共产品市场化配置的理论源于新公共管理理论对行政价值观的创新，是新公共理念的具体表现。传统的公共行政理论认为，政府应该提供所有的公共产品，而新公共管理理论认为，政府只提供核心公共产品，而混合公共产品则由私人部门与非政府组织以市场竞争的方式、以商业化的运作手段提供。推行新公共管理运动的国家通过减少政府职能，尽可能将现有的公共管理服务和公共部门“私有化”，改由市场指导的私营机构提供；将原来由政府监管的一些公用事业“非管制化”，开放市场；对于那些迫不得已仍需政府提供的服务和货品，也通过“准市场机制”，如“使用者付费”等原则，来调整供求关系，达到对资源的有效配置。如新西兰政府将大量国有资产通过拍卖、转让等方式实行私有化，大幅减少政府资产的实际占有数量，在经营领域中，除邮政等少数几个领域外，包括电力、电讯等在内的绝大多数领域的资产均实行了私有化或股份

化；而非经营性领域的政府资产则比较有限，大部分政府机构办公楼都通过租赁方式取得。

2.政府资产绩效管理

传统的公共行政管理只注重投入，而不注重效果。新公共管理理论认为，政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公共部门的管理中。新西兰等国在政府资产管理方面全面推行绩效管理，他们以绩效为导向，将管理的重点由投入转向产出和效果。首先，在对财力和物力包括对政府资产购

置的资金控制上，采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。即按使命作预算，按产出作预算，按效果作预算。在这种严格的预算制度下，公共管理部门的资产的预算必须得到国会的同意和财政部门的审批才能获得拨款，同时资产支出必须在整个部门支出体系中统一控制在合理的限度内。其次，预算执行完毕后，年终各部门必须提供包括资产管理在内的绩效报告，绩效报告包括财务性和非财务性报告两方面的内容，资产的占有、使用及效率是财务报告中必须反映和体现的内容。

二、我国行政事业单位资产管理的现状及原因分析

我国政府资产除了行政事业单位国有资产外，还有国有及国有控股的企业资产及政府拥有的土地、道路、河流、森林、基础设施等。本文仅就行政事业资产进行研究。

与开展新公共管理运动的新西兰、澳大利亚等国相比，我国行政事业单位资产存在着不少问题，具体表现为：

1.资产管理与预算管理脱节

由于行政事业单位的公共性、公益性，公共预算安排是其资产来源的主渠道，因此，资产配置是资产管理与预算管理的一个有效结合点。但是，在过去的资产

□彭宇田

我国行政事业单位资产管理与新公共管理运动

资产管理

2.行政事业单位资产要实行资本化管理

行政单位的资产管理、资金管理是一个事物的两个方面。资金管理是价值形态的管理，资产管理是实物形态的管理，而行政事业单位的资产又是由财政资金转化为实物形态的，因此，行政事业单位资产管理要彻底改变过去只注重实物管理而忽视价值管理的做法，应坚持做到实物管理与价值管理的统一，实行资本化管理。要遵循权责发生制的财务核算原则，从各个方面记录和反映行政事业单位拥有的各项经济资源，以利于政府了解这些资源的状况和使用效果，并对资产的维护、处置及重置作出最佳的决策，便于对财政支出实施有效的控制。同时，行政事业单位资产管理要与预算管理相结合。资产管理和预算管理两者互为前提和基础。一方面，财政预算是政府资产形成的主渠道,行政事业单位国有资产的日常维持运转和价值补偿主要依靠预算安排来实现。另一方面，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平直接影响着预算资金分配的科学性和有效性。资产管理和预算管理关系的实质就是资产存量管理和增量管理的关系，即以存量制约增量，以增量激活存量，并通过资产购置和资产调剂两种手段，达到提升行政事业资产的管理水平和促使部门预算编制更加科学的根本目标。

3.行政事业单位资产要实行绩效管理

不同部门由于历史原因或现实约束，资产使用能力与效率上都存在差别。为此，在行政事业单位资产管理过程中，要吸收新公共管理运动的绩效管理理念和方法。科学、有效地评价行政事业单位资产绩效，是合理配置和整合公共资产资源的重要依据，是行政事业单位总体绩效评价的重内容。资产管理部门应建立相应的政府资产使用效率评估体系，设立绩效目标和评价指标，建立有效的绩效评价机制。在评价方法上，以成本—效益分析法为基础，通过定性评价与定量评价相结合、总量分析与比率分析相结合，进行综合分析评价。在评价标准的选择上，可以借鉴西方国家政府公共支出绩效评价的经济性、效率性和有效性的原则（即3E原则）。为保证绩效评价的资料真实可靠，还要建立行政事业单位资产绩效评价的信息管理系统。

（作者单位：武汉大学公共管理学院）参考文献：

1.王彦荣.新公共管理改革浪潮下的新西兰政府资产管理.中国财经信息资料，2008（23）.

2.张志银.公共产品与政府职能:以新公共管理运动为视角.理论学刊，2007（2）.

3.国务院发展研究中心宏观经济研究部“我国行政事业单位国有资产管理模式研究课题组”.我国行政事业单位国有资产及其管理研究.中国经济时报，2006—9—1.

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与

（接24页）理责任为基础，建立行政事业单位资产管理信息系统，推进资产管理手段创新，为预算管理与资产管理相结合提供技术支撑。

（5）逐步完善资产调剂市场。资产处置和闲置资产调剂不仅可以是提高资产配置效率的有效手段，同时还可以节约资金，防止浪费。行政事业单位国有资产长期以来靠国家财政无偿投入，资产流动性差、闲置浪费严重，而且由于部门利益分割的影响，一些行政事业单位宁愿资产长期闲置也不愿意跨部门转移。行政事业单位国有资产重置现象惊人,利用率低下，缺乏宏观的预算和调剂,没有进行统筹布局和政策导向,导致有限的资源得不到有效的共享和利用。

（6）加强职能部门配合，提高资产管理约束力。加强纪委、监察、审计财政、税务等部门配合和联动。一是财政联合职能部门共同制定资产管理规章制度，提高约束力；二是财政、税务部门对“非转经”管理应加强配合，对有“非转经”业务未经财政审批的单位，税务部门作为拒开税务发票的前置条件，财政部门停拨该单位公用经费、项目经费；三是为进一步规范行政资产管理，提高资产收益效益。行政事业单位非经营性资产转经营性资产的项目，纳入政府招投标中心公开招标，提高资产收益水平，防止不正之风。四是对有“非转经”收入应报未报的市直行政事业单位，财政部门先停拨非人头经费，同时迅速调查核实，再作处理。五是纪委、监察部门对违反行政事业单位资产管理的单位实行问廉问责。

（作者单位：湖北省咸宁市财政局）