“代建制”政府投资项目绩效审计探析

“代建制”政府投资项目绩效审计探析

摘要审计过程中我们常发现“代建制”政府投资项目管理不到位、招投标制度执行不规范、工程质量缺陷、工程造价高估冒算等问题。本文讨论了当前代建制政府投资项目存在的问题并对成因进行分析，提出了完善“代建制”模式下政府投资项目绩效审计的政策建议。

关键词代建制；政府投资；绩效审计

工程审计的目标主要是通过对工程项目造价的审计，证实其资金的真实性与合法性，从而节约政府投资资金，谨防国有资产流失；通过对工程项目管理情况等的审计，揭示和反映政府投资项目在政策执行、建设管理体制中存在的问题，促进政府相关部门及有关被审计单位规范管理，提高政府资金使用效益。摆在我们面前等首要任务就去探索发现问题。

1 代建制政府投资项目存在的问题

1.1 代建合同部分条款不合理

一些项目在试点代建制过程中，合同谈判时难免存在考虑不周之处。代建单位沿用合同范本，代建单位还没有完全建立接受审计监督的意识。如某代建项目合同中约定，“……工程交付以后三个月内付至80%，经决算审核后付至合同价92%……”，审计时发现，工程款均发生不同程度的超付；代建合同明确约定，代建单位管理范围仅负责自施工图设计后续管理至项目竣工验收结束期间内的相关工作，并不包含项目前期工作内容。而基本代建管理费依《基本建设财务管理规定》规定，最终按批准的项目总概算计取，即按有关规定的100%计取。导致基本代建管理费的计取与代建管理的范围不匹配，即基本代建管理费的计取范围大于代建管理的范围。

1.2 投资节余分成比例缺乏依据

某代建项目投资节余分成的约定如下，“……如果某道路代建组织管理产生结余且该结余在项目预算造价 2.5%以内的，该结余由指挥部享有。如果代建公司产生的结余在项目预算造价的 2.5%以上的，超过部分由指挥部与代建公司平均享有。”不符合《基本建设财务管理规定》（财建[2002]394号）第14条中“……非经营性项目的节余资金，首先用于归还项目贷款，如有节余，30%作为建设单位留成收入，主要用于项目配套设施建设，职工奖励和工程质量奖，70%按投资来源比例归还投资方。……”的规定。

1.3 项目建设单位与代建单位管理范围交叉

某代建项目在实施代建制的同时，按政府指示设立了道路指挥部（编制10多人），其建设实施阶段管理范围与代建单位存在交叉。单个项目涉及投资额较

大、建设周期较长，不利于及时、全面地归纳、总结代建经验，一旦失误成本也会比较大[1]。

1.4 代建单位产生方式有待商榷

一般代建项目由政府指定，而其他一些代建项目，如垃圾焚烧发电场项目由城管局通过公开招标确定。由于代建制目前尚处摸索、试行阶段，在代建市场不完善情况下，因此短期以指定为主利于选择优秀企业。长远看，指定方式只能培育个别优秀代建企业，但没有竞争不利于培育代建市场，也会增加代建成本。

2 “代建制”模式政府投资项目绩效审计常见问题原因分析

2.1 法律法规相对滞后

在实践过程中，代建人能够全面履行职责的法律环境尚不成熟。在国家基本建设程序中，代建人没有法律授予的地位，没有合法的身份。因此，客观上无法得到各级政府和诸如规划、建设、环保、消防等建设相关管理、备案部门的认可，实际操作过程中遇到很多困难。

2.2 代建制尚未建立统一规范的选择机制

当前代建人选择方式主要有三种形式：一是由政府通过公开招标方式，对外择优选择代建单位；二是由政府根据需要成立专门的代建管理机构，负责具体项目的所有前后期代建工作；三是由政府有关部门直接委托项目管理公司实行项目代建。政府所指定的代建制企业大都隶属于政府部门，代建制企业与相关政府部门的都存在或多或少的裙带利益。从整体看，政企不分、责权不清、产权不明的现象依旧存在并在一直延续，阻碍代建制企业的市场竞争，对代建制企业的长远发展是相当不利的。

2.3 代建工程收费标准以及激励约束机制欠缺

代建收费尚没有专门列支的科目，仍延续以往做法将代建费列入“建设单位管理费”科目。在代建收費及奖励制度方面，代建收费标准迄今为止都无统一标准，各代建单位在投标中出现“恶性竞争”的现象，代建管理费用一降再降，导致的直接后果就是：既不利于吸引优秀代建企业参与代建，也不能吸引高素质代建人才参与。

2.4 审计各因素不适应绩效审计的要求

一方面审计从业人员的专业素质不高，制约代建制下政府投资项目绩效审计。在项目审计中虽有过绩效评价的经验积累，但这只是一种点上的尝试，而且也仅局限于工程管理范畴，因此无论从形式上还是内涵上，与完整意义的绩效审计都是存在距离的。另一方面，依然未能形成一个公认的、大众都能接受的、能够适用于各种情况的政府投资项目审计标准；同时绩效审计标准的来源不统一，

公认的管理实务准则等内容表述不够详细，经营环境的变化导致原有标准不适用，在这种情况下，势必造成了对绩效的评价无据可依，无疑会影响政府投资项目绩效审计的质量和审计结论的可信度[2]。

3 完善“代建制”模式下政府投资项目绩效审计政策建议

3.1 制定代建制相关法律法规

政府行政主管部门对代建制与项目管理制的概念和含义进行整合，引导地方政府及行业对项目管理制与代建制有一个正确的理解。通过立法明确代建单位的法律地位，理顺代建单位与委托人、使用单位的关系，合理划分各自的责权利，进一步规范政府投资项目的代建过程，规范代建单位市场准入条件，使代建人更好的负责项目建设全过程的组织管理，更好地发挥其作用，以达到我国对非经营性政府投资项目推行代建制的初衷。

3.2 加强合同管理，建立和完善激励约束机制

代建合同签订过程中，要清晰合理划分双方的权利、义务和责任，明确双方应该承担的风险管理和经济责任。详细约定各方的工作、采取担保制度、建立相互信用体系等措施实现对代建双方的法律约束，从而齐心合力，实现工程项目的保质保量完成。在代建费用的收费标准上，要全面衡量，合理确定，同时提倡使用单位在选择代理机构时，应综合考察其项目管理的水平、公司的业绩以及项目班子的构成等，并建立和完善激励机制来提高代建单位的工作积极性。

3.3 增强代建企业和审计队伍建设

有计划、有系统地组织对代建人员和审计人员的在职培训和教育，对不合格的代理机构和人员要坚决清除出代理市场。高薪聘请专家，增加人员配备，并保持其组织机构的合理性，建立从业人员培训机构，制定相应的人员聘用、培训计划、考核激励，加大从业人员素质培养的力度。同时，审计机关也应通过培训，加强对审计人员的专业业务水平的提高，丰富代建制下政府公共工程投资绩效审计手段和方法，使他们更适应代建制下政府投资项目的审计监督。

3.4 完善绩效审计评价制度

审计部门，应加强重视政府投资项目绩效审计管理问题，通过全面性与完整性相结合、定性与定量相结合、绩效与公平相结合、经济绩效与社会绩效相结合、长期绩效与短期绩效相结合和要兼顾各种评价依据等原则，注重投资绩效审计法规的完善和指标体系的建立等相关工作，以使代建制政府投资项目绩效审计真正做到“有法可依，有规可循”[3]。

4 结束语

代建制是一种积极的模式，一定程度上克服目前政府投资项目管理中的某些