城市二次供水管理引入以水养水模式设想

城市二次供水管理引入以水养水模式设想

城市二次供水管理引入以水养水模式设想

温州水司余承雷

为解决城市高层供水的需要，二次供水设施建设成快速增长态势。以温州为例截至2012年底，由自来水公司采用总表制供水的高层住宅小区已达500多处，约10万户用户，年供水量1500万吨左右，占总供水量的13.3%。

与此相应，高层住宅二次供水运行管理问题也日益突出，因二次供水而产生的各种社会矛盾也开始突显。加快改造现有市区高层住宅二次供水设施并理顺相关管理体制，确保饮水质量和安全，已引起社会各界广泛关注，成为人民群众呼声强烈的城市管理热点问题。

1、城市二次供水管理的难题和解决方式

目前，为解决这一问题，各地都做了一些相关的努力和探索，归纳起来主要有：统一运营、管养分离、双轨制、市场化等四种模式，或从社会公平、或从公共管理理性、或从管理成本与效益角度提出，尽管这些模式资金的投入、产生的效果存在明显区别，但这些模式的共同点都是将二次供水划归公共供水企业运营管理，实现“在运营上由公共供水企业统一负责一、二次供水，在责任上由公共供水企业承担从水厂到龙头的全过程水质管理目标。

2、解决城市二次供水管理难题的途径

由于二次供水成本、成本分担和配套政策欠缺，特别是涉及产权移交、使用权或管理权移交等根本性的法律争议，不符合市场经济和法治社会的基本要求，在实践中存在一定的不足，二是供水难题并未得到成功解决。笔者认为要从有效解决这一难题，可从以下几个方面入手：

（一）所有权归属是理顺二次供水管理体制的基础。

根据《物权法》规定，二次供水设施为小区附属设施，所有权归属业主。宪法保护公民的私有财产不受侵犯，任何法律和政府部门都不能不经正当程序剥夺公民的财产权，而供水企业更不可能获得强制取得公民财产的权力的。现阶段，政府可以通过行政指令，要求将二次供水设施移交给公共供水企业管理，现阶段居民也可能愿意移交。但这种强制要求移交产权的做法涉嫌违法，而且部分供水管线就在用户户内，界线很难分割。因此将二次供水设施的产权移交给供水企业的做法会给供水企业未来的运营、维护埋下法律和经济上的隐患。

即使是刻意回避二次供水设施的产权问题，采用了使用权或管理权移交的措辞，同样存在移交标的、移交主体资格等移交后的法律关系、资产索回等诸多问题，这些问题目前尚无答案。同时，如果仅仅是移交使用权或管理权，则二次

供水设施未来的大修更新问题会再次引起争议。

既然二次供水设施为小区附属设施，所有权归属业主，与此所有权相应的管理维护之法律责任也应当归属业主，现将此法律责任交由供水企业，二次供水设施产权关系如何确定若产权不归属供水企业，企业则无管理维护之责，同时企业也无法获得更新维护二次供水设施的后续资金；若政府确认产权归属供水企业，则存在法律法规的障碍。

根据现有的法律，二次供水设施的管理职责只能是产权人承担，或者产权人委托专业单位进行管理。

（二）成本公平负担是理顺二次供水管理体制的根本。

二次供水管理成本是客观存在的，包括：二次供水设施改造的费用、二次供水运行管理费用、二次供水设施维修资金等三部份。

二次供水是为特定建筑区划内的业主服务的，上述这三部份的费用，无论哪一部份纳入公共供水成本之中，都会出现少数人受益而让多数人买单的情况，违背了“谁受益、谁负担”的基本原则，若是以影响多数人利益的方式来实现理顺二次供水管理体制的目标，则不公平，在水价听证时会成为一个焦点问题。如果采用政府或供水企业补贴的方式，实际上都是用纳税人的钱补贴这些高层的居民，对于没有享受到补贴的居民同样有不公平之嫌，

目前各地普遍采用的“以建补运”，只能是权宜之计，

长期而言，二次供水运营业务应当能够独立可持续经营。同时，政府承诺在未来调整水价时逐步解决，但何时解决、如何解决都具有不确定性。这种计划经济思维主导下的不计成本的做法可能严重影响供水企业的可持续发展，最终影响所有用户的利益。

3、城市二次供水管理可引入以水养水模式

理顺二次供水管理体制，必须尊重法律、尊重产权，尊重包括供水企业、业主、房地产开发商、物业服务公司等平等民事主体合法权益。结合全国各地的成败经验和我市实际，笔者试提出一种新的管理模式，即“建管一体、专业运营、以水养水、公开负担、二次供水同城同价、维修资金统筹使用”，以期找到一种合理的解决途径。

关于“建管一体、专业运营”，主要就是政府授权供水企业二次供水特许经营权，管理二次供水设施的建设、日常运转、养护、维修、更新、清洗和消毒等工作。这是理顺二次供水体制的前提，本文不再赘述。

所谓“以水养水、公开负担，二次供水同城同价、维修资金统筹使用”。主要体现在以下几点：

（一）接收改造费用由从专项维修资金账户中列支。

现有的市区高层住宅二次供水设施，按照自愿原则，逐步委托供水企业管理。

但由于长期忽视二次供水问题，面临着大量的欠账，很多老旧小区的二次供水设施必须实施更新改造，这是一个非常现实的问题。供水企业在接收高层住宅二次供水设施前，根据实际情况，提出二次供水设施改造项目和资金使用预算，经相关专业部门审核和业主同意后，二次供水设施改造费用在高层住宅区域全体业主专项维修资金账户中列支；专项维修资金不足支付改造费用的，不足部分按照物业建筑面积按比例由相关业主分摊。二次供水设施改造费用一次性划转至供水企业后，由供水企业包干使用，结余留用、亏损不补。

（二）设施运行管理费用和更新维护资金以量计征、专款专用。

二次供水运行管理费用和二次供水设施更新维护资金，主要通过二次供水水价的渠道筹集。二次供水水价由基本水价、二次供水运行管理费、二次供水设施更新维护资金等三部份组成。同时，实行二次供水同城同价。

基本水价为市区城市供水到户价格。二次供水运行管理费和二次供水设施更新维护资金，就是建立“以水养水”的运行机制，物价部门按照“谁受益、谁分担，谁用水、谁出钱、供好水、多花钱”和“补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担”的原则，综合考虑二次供水设施水量损失、实际运行成本、管理成本概算和更新费用等，制定市区合理统一