简论我国公务员薪酬制度的改革

简论我国公务员薪酬制度的改革内容提要:薪酬制度是公务员制度体系中最为敏感的一个环节，也是实施公务员管理过程中一个无法回避的现实问题。公务员薪酬制度设计得是否合理，不但直接影响公务员队伍的稳定性和公务员工作的积极性，而且关系到公共行政管理的效率和公正性，甚至会影响社会公众与政府之间的关系。

关键词:公务员;公务员薪酬制度;改革

公务员薪酬制度是国家收入分配制度的标杆，具有重要的示范和引导作用。我国公务员薪酬呈现出“低工资、高补贴、滥福利”特征，具有消极的“标杆”作用，因此改革公务员薪酬制度是当务之急。

一、公务员薪酬制度的沿革

(一) 工资制度的发展时期

我国公职人员的工资制度，是在新民主主义时期发展起来的，经历了供给制、职务等级工资制、结构工资制等阶段，直至现行的职务级别工资制。在供给制时期，是我国在新民主主义困难时期，实行战时共产主义的供给制，即对部队和大部分工作人员的生活必需品实行免费供给。供给的必需品包括伙食、服装、津贴三部分。这时的福利制度就是典型的救济式福利，只是为调节和补充生活温饱问题。建国后直到1956年3月，是以供给制为主，供给制和工资制并存时期。

(二) 工资制度的三次改革

新中国成立以来，我国公务员薪酬改革主要经历了3次（1956年、1985年、1993年）。1956年，国家对整个工资制度进行了一次重大改革，实行直接统一按等级规定工资标准的制度。国家机关、事业单位和少数企业的国家工作人员，统一实行职务等级工资制。根据各个地区的经济发展情况、物价水平，把全国划分为11类工资区。但此时的福利制度也只能称作补救式福利，即实质上还是对长期低工资的必要的补充之一。换言之，离开了福利而靠工资来满足家庭成员的生活需要与服务需求几乎是不可能的。因为，哪怕是国家机关和事业单位职工，福利对于他们也只是生存的必要条件。

自1985年7月起国务院在全国进行了第二次工资制度改革。此次工资改革是实行以职务为主要内容的结构工资制，把工作人员的工资待遇同本人实际担任的职务、责任和成绩结合起来。此次工资改革，明确了工资报酬与本人的职务、责任和成绩相结合的改革方向初步理顺了某些明显不合理的工资关系，为今后进一步完善工资制度打下了基础。

1993年施行的《国家公务员暂行条例》和2005年颁布的《国家公务员法》，进一步明确了我国公务员薪酬制度的主体框架。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，现行公务员薪酬制度也逐渐暴露出一些亟待解决的问题。

(三) 福利制度的出现

在结构工资制度模式下，公务员不仅能通过所在的国家机关获得工资性收入，而且通过就业获得诸如住房、教育、生活福利及享受集体福利设施等较全面的福利待遇，与就业或收入相关的福利制度客观上起到了改善并提高公务员生活质量的作用，而不再仅仅是维持社会救助水平的最低福利待遇。

(四) 新的工资制度的建立

总结1993年的改革和吸收1956年和1985年两次工资制度改革的经验，根据建立社会主义市场经济体制的要求，建立了新的工资制度和运行机制。在此次改革中把一部分福利性补贴逐步纳入工资，调整了工资收入结构，使公务员收入工资化、货币化，增加了透明度。但由于国家机关的福利实质上由中央相关部门一手负责，所以公务员理所应当地将其享受到的各种福利看成是国家赋予的权益而非对职工的激励，并最终造成这种福利制度不仅未能有效地刺激公务员的工作积极性，反而构成了滋生惰性和盲目攀比的重要条件。

(五) 现行公务员薪酬制度的产生

现行的公务员薪酬管理制度以1993年颁布的《国家公务员暂行条例》为依据，公务员个人薪酬结构由工资、奖金、津贴与福利构成；但是，国家虽然统一规范了公务员薪酬结构，但并没有建立统一支付制度。

二、目前我国公务员薪酬管理制度存在的主要问题

(一) 公务员职位分类上没有体现专业化特点

职位分类是公务员管理的基础，没有科学的职位分类就没有科学的公务员管理，也就谈不上建立科学的公务员薪酬体系和制度。我国公务员的薪酬制度是按照职位分类制度实行的职等工资制。但从严格意义上说，还不能完全称之为职位分类制度。因为它沿袭了传统干部管理框架的分类方法，过分简单化地分为领导职务与非领导职务两大类，仅仅是在以行政级别区分为主体的分类模式基础上，解决职务与级别对应关系和与工资相联系的问题，而忽略了公共管理部门中行政管理中复杂性与不同领域、不同行业的专业性特点，而职位分类强调的恰恰是体现专业分工、业务分类的要求。因此目前我国公务员的职位分类并不科学，难以适应现代社会经济发展的需要，特别是公共管理方面的需要，从而导致目前公务员薪酬体系与制度上不科学、不合理。

(二) 公务员工资总体水平偏低

公务员从事复杂的脑力劳动,在其身上也形成了较多的人力资本,因而公务

员工资水平是人力资本形成和运作的内在的必要要求。就我国公务员工资水平的现状而言,从纵向看,自1993 年以来,公务员工资水平保持稳定增长的态势;但

从横向看,公务员平均工资水平在国民经济各行中处于相对偏低的水平。根据中国统计数据显示,国家机关、政党机关和社会团体的平均工资水平在2001 年第

一次达到社会各行业的平均工资水平,在15 大行业中排名第7 位。而2002 年

中国经济景气监测中心对北京、上海和广州三大城市居民的一项调查显示,仅17.

1 %的受访者认为现阶段中国公务员的工资水平偏高,48.

2 %的受访者认为工资水平适中,另外34. 7 %的受访者认为偏低。这在一定程度上说明,现阶段公务员工资水平仍处于中等偏低的区位。尤其对于公务员系统中处于较高层次的公务员岗位而言,目前的制度工资水平难以反映岗位所承担的职责、工作复杂度和相应的价值贡献,无法体现按劳分配原则和人力资本的价值,工资水平缺乏外部竞争性。我国加入WTO 之后,公务员素质和能力的提升在国家综合国力的竞争中将越来越具有决定性的意义。在人才竞争将越发激烈的今天,公务员工资水平相对偏