平台公司转型升级方向和路径

平台公司转型升级方向和路径

一、平台公司定义和分类

二、平台公司发展历程

三、平台公司价值和面临困境

四、平台公司转型升级方向

五、公司价值定位和转型路径

一、平台公司定义和分类

2010年6月10日，国务院19号文明确指出判断某机构是否融资平台的三条实质性标准：一是地方政府是最终出资方，也是实质控制人；二是平台的主要职能是承担地方政府投资项目的“融资”功能；三是平台是有独立法人资格的经济实体，具体包括政府部门、事业单位和国有企业。2010年7月30日，财政部、发改委、人民银行、银监会四部分联合下发的《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预(2010)412号）进一步明确融资地方政府投融资平台具体包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。国内众多的平台公司可以分为以下四类：

一是综合性平台。如上海城投、天津城投、武汉城投等，它们是当地城市建设融资的最终兜底方，即履行建设财政的职能，还是所在行政区域内重大项目的融资主体、项目建设主体和公用事业的运营管理主体。发达城市的综合性平台在基础设施与公共服务领域已经积累综合优势，融资成本低、组织项目建设的效率高、运营管理能力强，是各类金融机构优先争取的合作伙伴。

二是专业性平台。如上海申通地铁、北京排水集团、重

庆水务等。它们是城市建设中某一个特定领域的融资、建设与运营主体。

三是园区性平台。如苏州苏高新集团有限公司（业务：城建、置地、产业）、成都高新投资集团有限公司（业务：建设开发、科技金融、产业投资、资产运营、园区发展）、西安高新控股等。它们承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资及政府授权的公共服务职能。

四是空壳型平台。2008年全球金融危机后，各地成立了一大批资产规模少、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。很多县政府下属多个平台，几乎没有发挥实质性融资功能，普遍只利用过政策性银行贷款。从数量上看，这类平台占比很高，但从占有的有效资产规模看，实际占比并不大。这类平台公司是地区金融意识落后、金融市场运作能力弱等因素的突出体现。

二、平台公司的发展历程

平台公司是中国现行政治体制和经济体制下的特殊产物，它的发展经历了起步萌芽、迅速发展和转型调整三个阶段。

起步萌芽阶段，20世纪90年代起至2008年。重庆、上海等城市尝试设立平台公司解决融资问题，融资方式主要为银行借贷，极少数的平台公司尝试发行债券。

迅速发展阶段，2008年至2012年。中国实行扩张性财政政策，推出4万亿投资计划刺激经济发展，平台公司借此骤增，融资规模快速增大，融资工具由原来的银行借贷逐渐扩展到企业债、公司债、短期融资券和中期票据等债务融资工具。

转型调整阶段，2013年至今。平台公司发展过程中出现债务延期甚至违约等多种问题，为控制风险，国家政策频出对平台公司的发展进行指导和调整。平台公司自此进入艰难的转型调整期，持续至今。

三、平台公司价值和面临困境

（一）平台公司存在价值

从消费特征角度，可把社会向公民提供的产品分为三类：纯公共产品、准公共产品和私人产品，纯公共产品应该由政府提供，纯私人产品由私人部门通过市场提供。而准公共产品既可由政府直接提供，也可以由政府部门和私人部门通过市场共同提供。地方政府投融资平台在过去的城市化进程中对公共产品和准公共产品的供给提供了保障，极大的推动了各地的城市化进程，推动了民生事业的改善，为保障经济社会的持续发展打下了基础。

在现行的分税制财政体制下，地方财政资金在保公共运转之外的建设投入主要还是要靠融资解决。但是，我国《预算法》第12条规定，“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节

约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”第35条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”《担保法》第8条规定，“国家机关不得作为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。因为市县政府没有发债权，只能由省级政府统一发行，利用政府债券筹措地方建设资金也不能解决根本问题。在这种情况下，地方政府很难摆脱土地财政、举债投资的惯性思维，仍然对投融资平台公司有严重的融资依赖，同时经济新常态下，经济增速持续回落，转方式调结构仍处在攻坚克难的阶段，为保证经济平稳过渡，从中央到地方都在落实积极的财政政策，地方政府投融资平台公司成为政策落地的现实工具和强有力的手段。从产业集聚层面看，宏观经济增速放缓，实体企业投资扩张诉求弱，各地招商引资压力大，通过组建或者重组新型投资平台公司，可以充分发挥“以资引商”和“以资促产”作用，实现产融协同，能够极大推动地方核心产业体系的打造，正反馈地方经济的平稳较快发展，从而实现区

域经济的良性互动。

（二）平台公司面临困境

外部政策约束持续收紧。自2010年以来,国家出台了一系列文件，加强对地方政府投融资平台的管理、规范，以化解金融财政风险。国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)规定，“依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”；财政部、国家发改委、中国人民银行银监会联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)，“地方政府不得将储备土地作为资产注入平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源，地方政府不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任”；国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，对融资平台公司政府融资职能进行剥离，指出融资平台公司不得新增政府债务；《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为”，“金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰